Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 1 października 2015 r. o sygn. akt I SA/Bk 337/15 oddalił skargę W. J. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2013.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
W. J. (dalej: skarżący lub rolnik) w dniu 7 maja 2013 r. złożył wniosek o przyznanie na rok 2013 płatności ONW do działek rolnych o łącznej powierzchni 112,82 ha. Mając na uwadze wyniki przeprowadzonej w dniach 18 - 19 września 2013 r. kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz wzajemnej zgodności decyzją z dnia [...] marca 2014 r. organ I instancji przyznał skarżącemu płatność ONW w pomniejszonej wysokości. Decyzja ta została uchylona przez Dyrektora OR ARiMR.
Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] października 2014 r. organ I instancji przyznał skarżącemu płatność ONW na rok 2014 w pomniejszonej wysokości. Orzekając na skutek odwołania, Dyrektor OR ARiMR zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że kontrolę przeprowadzono zgodnie z przepisami, a jej wyniki utrwalono w raporcie z czynności kontrolnych z 1 października 2013 r., skorygowanym następnie raportem z dnia 31 lipca 2014 r. spełniającym wymogi z art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W treści protokołu wskazano działki objęte kontrolą, metodę przeprowadzenia pomiarów, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości; wskazana i uwzględniona została także tolerancja pomiaru, a zawarte w protokole wyniki oględzin działek znalazły oparcie w dołączonym materiale graficznym i dokumentacji fotograficznej. Na tej podstawie ustalono zawyżenie powierzchni zadeklarowanych gruntów rolnych o 2,21 ha, co było przyczyną przyznania płatności w pomniejszonej wysokości.
Oddalając skargę rolnika na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) WSA objętym skargą kasacyjną wyrokiem uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. W ocenie Sądu, zgromadzone w sprawie dowody potwierdzają różnice między powierzchnią działek zadeklarowaną do płatności a powierzchnią stwierdzoną. WSA wskazał, że w sytuacji, gdy działki rolne są położone częściowo na niedeklarowanych działkach referencyjnych, organ prawidłowo dokonał redukcji powierzchni tych działek rolnych, co oznacza, że przy ustalaniu powierzchni uprawnionej do płatności nie uwzględnił tych obszarów.
Sąd I instancji stwierdził, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku do płatności ONW a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu wyniosła 2,21 ha, co stanowi 1,998 %, w związku z czym, organ prawidłowo ustalił wysokość przyznanej płatności zgodnie z art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, który stanowi, że jeżeli różnica między powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż o 20 % powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną.
W ocenie WSA nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez organy przepisów postępowania. Kontrola na miejscu odbyła się w obecności skarżącego, który podpisał protokół nie zgłaszając uwag do jego treści, nie skorzystał też z przysługujących mu uprawnień i nie wniósł zastrzeżeń do otrzymanego raportu z kontroli. Nie podważał zatem ani sposobu przeprowadzenia kontroli, ani jej wyników. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają wskazywane przez skarżącego różnice w pomiarach działki rolnej [...] wynikające z raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni (płatności bezpośrednie i ONW) oraz raportu z kontroli w ramach działania Program Rolnośrodowiskowy. W obu raportach, po zastosowaniu tolerancji pomiaru, przyjęto powierzchnię równą deklarowanej przez stronę. Niezasadny jest zarzut dotyczący pomiaru rowów występujących na działce nr [...] położonej w obrębie W., gmina W. Na dołączonym do raportu z kontroli na miejscu szkicu działki rolnej [...] wskazano rowy do 2 metrów szerokości, które uznano za obszar kwalifikujący się do płatności. Skarżący nie kwestionował tych ustaleń. Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutu co do daty przeprowadzenia kontroli na miejscu, tj. przed upływem września 2013 r., gdyż pomiary zostały dokonane po granicach działek rolnych i uwzględniono także obszary łąk niewykoszonych, co obrazują szkice pomiarów działek rolnych, a nadto w dniu 1 października 2013 r. dokonano weryfikacji niewykoszonych łąk. W ocenie Sądu, wartości dowodowej korekty raportu z kontroli na miejscu z dnia 31 lipca 2014 r. nie podważa podnoszony przez skarżącego brak podpisów inspektorów terenowych. Wskazana korekta wiązała się z uchybieniami w dokumentacji i została dokonana bez przeprowadzenia ponownej wizytacji gruntów rolnych. Zdaniem WSA organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały zgromadzony materiał dowodowy. Zasadnie też organy stwierdziły, że w sprawie nie znajdował zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 (zastępującego rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004), zgodnie z którym obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Wniosek o przyznanie płatności nie był bowiem prawidłowy pod względem faktycznym, a skarżący nie wykazał skutecznie, iż nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych.
W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina [Dz.U.UE z 2 grudnia 2009 r. L 316, s. 65 ze zm.; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009], bowiem przepis ten dotyczy zasad określenia powierzchni i ustalania kwalifikowalności działek rolnych, nie przewiduje natomiast możliwości odstąpienia od stosowania sankcji. Zasadności zmniejszenia płatności na 2013 r. nie podważa także przyznanie płatności na 2014 r. do powierzchni wnioskowanej przez skarżącego, gdyż każdy wniosek podlega weryfikacji z uwzględnieniem stanu użytkowania gruntu w danym roku objętym wnioskiem.
Skargą kasacyjną W. J. domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:
- prawa materialnego poprzez:
- błędną wykładnię § 2 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętego PROW na lata 2007- 2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie MRiRW z 2009 r.) poprzez przyjęcie, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do powierzchni gruntu kwalifikującej się do płatności ONW w wysokości wynikającej z maksymalnego obszaru kwalifikowanego ustalonego na podstawie protokołu kontroli z dnia 31 lipca 2014 r. w pomniejszonej wysokości,
- błędną wykładnię ust. 67 preambuły oraz art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 [(Dz.U.UE z 30 kwietnia 2004 r. L 141 poz.18; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004] poprzez zastosowanie zmniejszenia płatności w sytuacji, gdy rolnik wykazał, że wina nie leży po jego stronie,
- zastosowanie art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich [(Dz.U.UE z 28 stycznia 2011 r. L 25 poz. 8; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 65/2011] poprzez zmniejszenie płatności o podwojoną różnicę powierzchni deklarowanej i kwalifikowanej, w sytuacji, gdy powierzchnia kwalifikowana była mniejsza od deklarowanej o 1,01 ha, nie zaś 2,21 ha;
- przepisów postępowania, mającymi wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z § 2 w zw. z § 3 rozporządzenia MRiRW z 2009 r. oraz w zw. z art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 poprzez nieuchylenie decyzji organu mimo wadliwego przeprowadzenia postępowania w sprawie skutkującego nieprawidłowym ustaleniem powierzchni kwalifikowanej do płatności, co w konsekwencji doprowadziło do zmniejszenia płatności o dwukrotność różnicy pomiędzy obszarem deklarowanym a kwalifikowanym do płatności,
- art. 48 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez przekroczenie terminu ukończenia raportu z kontroli i wydanie decyzji na jego podstawie.
Skarżący podniósł, że zadeklarował powierzchnię działek zgodnie z informacją PEG przysłaną przez ARiMR, tj. 112,82 ha. Ponadto kontrola na miejscu wykazała dokładnie taką samą powierzchnię działek, a różnica w powierzchni działek wynikła dopiero podczas kontroli administracyjnej.
Dyrektor OR ARiMR w piśmie procesowym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji nie uznał racji skarżącego W. J. i zgodził się z organem, że wobec nieprawidłowości odnośnie do deklarowanych powierzchni działek, płatność ONW za 2014 rok przysługiwała skarżącemu w zmniejszonej wysokości. W ocenie WSA zebrane w sprawie dowody potwierdzają różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności, a powierzchnią stwierdzoną działek.
Skarżący kasacyjnie, zarzucając naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i wadliwe zastosowanie, twierdzi iż Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. nie uchylając zaskarżonej decyzji, mimo nieprawidłowości postępowania kontrolnego i wadliwych ustaleń co do powierzchni przedeklarowanych gruntów.
Odnosząc się do postawionych zarzutów trzeba na wstępie podkreślić, iż kontrola kasacyjna nie oznacza rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, lecz dotyczy wyłącznie zaskarżonego wyroku w takim zakresie, jaki wytyczają przyjęte przez wnoszącego kasację podstawy kasacyjne i powołane w ich ramach zarzuty. Znajdujące swoją podstawę w art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie sądu kasacyjnego podstawami kasacyjnymi nie pozwala temu sądowi ani na wyjście poza postawione zarzuty, ani na ich korektę lub uzupełnienie. Oznacza to, że niedostrzeżenie przez sporządzającego kasację innych, niż wytknięte, błędów zaskarżonego wyroku, czy też nieodpowiadające treści zarzutu określenie formy naruszenia określonego przepisu prawa nie zostanie przez Naczelny Sąd Administracyjny naprawione.
Jak wynika z uzasadnienia sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość dokonanych przez organ ustaleń w zakresie stanu faktycznego stanowiącego podstawę przyznania skarżącemu płatności ONW w zmniejszonej wysokości. Jednakże wskazane w kasacji przepisy, które zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszył Sąd I instancji, nie pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na kontrolę respektowania przez organ zasad postępowania, także w odniesieniu do przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku o płatność.
Co do zarzutu z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dokonywał żadnej wykładni § 2 w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r., ograniczając się do przywołania treści tego przepisu oraz treści art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 definiującego pojęcie działki rolnej. Wywody Sądu I instancji, po przedstawieniu stanu prawnego, koncentrują się na wynikach kontroli przeprowadzonej w dniu 2 października 2013 r. w terenie, skorygowanych w raporcie z dnia 31 lipca 2014 r. i dokonanych ustaleniach uzasadniających zmniejszenie płatności. Ocena Sądu w tej kwestii nie została trafnie zakwestionowana, bowiem podnosząc naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. skarżący kasacyjnie nie powiązał tego zarzutu ani z zarzutem naruszenia innych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, np. art. 133 § 1 lub choćby art. 141 § 4 p.p.s.a., ani z żadnym z przepisów postępowania, które wiązały organ i których prawidłowość stosowania przez organ badał Sąd I instancji.
Nie mógł też odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku zarzut naruszenia ust. 67 preambuły oraz art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. z tego powodu, że przepisy tego aktu prawnego w sprawie nie znajdowały zastosowania, a Sąd I instancji opierał się w swoich wywodach na aktualnej w sprawie regulacji tj. rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., co nie zostało dostrzeżone przez skarżącego kasacyjnie. Z tego samego powodu za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 48 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
Wreszcie nie może znaleźć uznania sądu kasacyjnego zarzut naruszenia art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ponieważ zastosowanie tego przepisu bada się w kontekście dokonanych ustaleń faktycznych, których dopiero celne podważenie może mieć znaczenie dla oceny, czy uzasadnione było udzielenie pomocy na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę w powierzchni, którą stwierdzono. Jak to zostało już wyżej wskazane, brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania pozwalających na kontrolę oceny Sądu w części dotyczącej dokonanych przez organ ustaleń skutkuje uznaniem zarzutu za nieusprawiedliwiony.
Nawiązując do podnoszonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz na rozprawie argumentów związanych w istocie wyłącznie z nieprawidłowym ustaleniem przez organ stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż ocena Sądu I instancji w tym zakresie przeprowadzona została w oparciu o akta sprawy załączone do akt sądowych, a z nich wynikało, iż skarżący był obecny podczas przeprowadzanej na miejscu kontroli i zgodził się z jej wynikami, podpisując protokół, gdy tymczasem miał wątpliwości co do sposobu mierzenia, a więc i obszaru pomierzonego. Sąd I instancji wyjaśniając orzeczenie w części stanowiącej wynik analizy akt sprawy uznał, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, a skarga kasacyjna tego stanowiska nie mogła podważyć zarzutami sformułowanymi w jej petitum.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.