Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 892/14, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie ograniczenia wglądu do materiału dowodowego.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia: W dniu [...] września 2010 r. Prezes UKE wydał Decyzję nr [...] zwaną dalej Decyzją I którą zatwierdził ofertę ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T. S.A. (obecnie O., dalej: Spółka), dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych" (zwanej dalej "Ofertą").
W dniu [...] grudnia 2010 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...] (zwaną dalej "Decyzją SMP 4"), w której Spółka została wyznaczona jako przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku świadczenia usług hurtowego (fizycznego) dostępu do infrastruktury sieciowej (w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego) w stałej lokalizacji.
Pismem z dnia 30 marca 2011 r. Spółka przedstawiła Prezesowi UKE projekt zmiany Oferty, dostosowujący brzmienie Oferty do obowiązków nałożonych na Spółkę w Decyzji SMP 4.
O wszczęciu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany Oferty Prezes UKE zawiadomił T. S.A. oraz poinformował o wszczęciu niniejszego postępowania administracyjnego K., P. (dalej: P.) oraz P. (dalej: P.).
W dniu [...] kwietnia 2011 r. Prezes UKE wydał Decyzję II, w której w części uchylił, w części zmienił, a w pozostałej części utrzymał w mocy Decyzję I. W dniu [...] kwietnia 2011 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...] (zwaną dalej "Decyzją SMP 5"), w której T. S.A. została wyznaczona, jako przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego.
Pismem z dnia 28 lipca 2011 r. Spółka przedstawiła Prezesowi UKE projekt zmiany Oferty, dostosowujący brzmienie Oferty do obowiązków nałożonych na Spółkę w Decyzji SMP 5.
Pismem z dnia 2 sierpnia 2011 r. Prezes UKE, zgodnie z treścią art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomił T. S.A. o wszczęciu w dniu 28 lipca 2011 r. postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany Oferty. Jednocześnie, Prezes UKE poinformował o wszczęciu postępowania K., P. oraz P. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Prezes UKE połączył postępowania:
- 1) wszczęte na wniosek T. S.A. z dnia 30 marca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Oferty w zakresie zapewnienia dostępu do infrastruktury sieciowej, w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego w stałej lokalizacji (prowadzone pod sygnaturą [...]) oraz
- 2) na wniosek T. S.A. z dnia 28 lipca 2011 r. zatwierdzenia zmiany Oferty w zakresie zapewnienia dostępu do urządzeń dostępu szerokopasmowego oraz dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej (prowadzone uprzednio pod sygnaturą [...]).
W dniu [...] października 2011 r. Prezes UKE wydał Decyzję VDSL, w której częściowo zmienił Ofertę.
W dniach 11 grudnia 2012 r. - 10 stycznia 2013 r. UKE przeprowadził postępowanie konsultacyjne dotyczące projektu decyzji Prezesa UKE zatwierdzającej zmianę Oferty. W ramach przedmiotowego postępowania konsultacyjnego do Prezesa UKE wpłynęły stanowiska złożone przez: T. S.A. (pismo z dnia 10 stycznia 2013 r. wraz z Załącznikiem 1 objętym tajemnicą przedsiębiorstwa T. S.A.), K. (pismo z dnia 10 stycznia 2013 r.), P. (pismo z dnia 10 stycznia 2013 r.).
W dniu [...] marca 2013 Prezesa UKE wydał postanowienie którym ograniczył K., P. i P. prawo wglądu do materiału dowodowego w połączonym postępowaniu administracyjnym nr [...] w zakresie Załącznika nr 1 do pisma T. S.A. z dnia [...] stycznia 2013 r. stanowiącego tajemnicę przedsiębiorstwa T. S.A.
Odwołując się do treści art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze. zm. - dalej: P.t.) organ stwierdził, że postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie k.p.a. ze zmianami wynikającymi z P.t. oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Według organu, uwzględniając przepis art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej: k.p.a.) nie ulega wątpliwości, że prawo wglądu do akt postępowania o sygn. [...] obejmuje prawo stron (a także organizacji społecznej) przedmiotowego postępowania do wglądu we wszystkie pisma nadesłane przez strony w przedmiotowej sprawie oraz pisma włączone do materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie.
Przepis art. 207 ust. 1 P.t. daje zatem kompetencje Prezesowi UKE do ograniczenia zasady jawności postępowania. Organ wyjaśnił, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, ze zm.) Zgodnie z tym przepisem tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Prezes UKE zwrócił uwagę, iż T. w Załączniku nr I do pisma z dnia 10 stycznia 2013 r., przedstawiła Prezesowi UKE dane dotyczące działalności przedsiębiorstwa prowadzonego przez T. T. oznaczyła przedmiotowy dokument jako zawierający tajemnicę przedsiębiorstwa T., opatrując je zwrotem "tajemnica T.".
Według organu, kompleksowa i wnikliwa analiza danych oznaczonych przez T. jako tajemnica przedsiębiorstwa T., dokonana przez Prezesa UKE, dostarczyła informacji, na podstawie których Prezes UKE uznał, że dane T. spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a także stwierdził, iż udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym (tj. K., P. oraz P.) groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na ww. postanowienie Prezesa UKE wnosząc o jego uchylenie.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna.
Sąd stwierdził, że zasadniczą kwestią sporną pomiędzy Prezesem UKE, jako organem regulacyjnym, a skarżącą jest prawidłowość zastosowania przez organ wyłączenia generalnej zasady jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego poprzez ograniczenie stronie skarżącej prawa wglądu do materiału dowodowego w połączonym postępowaniu administracyjnym nr [...] w zakresie Załącznika nr 1 do pisma T. S.A. z dnia 10 stycznia 2013 r. obejmującego koszty wdrożenia poszczególnych poziomów dostępu do usługi BSA.
Prezes UKE stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do zastosowania art. 207 ust. 1 P.t., bowiem udostępnienie skarżącej informacji o kosztach wdrożenia poszczególnych poziomów dostępu do usługi dostępu szerokopasmowego mają wpływ na funkcjonowanie przedsiębiorstwa T. S.A. oraz oferowane warunki dostępu do usług szerokopasmowych a inni operatorzy mogą wykorzystać te informacje do zdobycia przewagi konkurencyjnej, wyprzedzając zamierzenia T. S.A., co narazi Spółkę na wymierne szkody finansowe.
Zdaniem Sądu, Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że informacje, o których zastrzeżenie wniosła spółka są informacjami, które mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez Spółkę działalnością gospodarczą i mają dla niej wartość gospodarczą oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu dochowania ich poufności. Ponadto powyższe informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej", są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną", w szczególności przeglądając dostępne dokumenty w Krajowym Rejestrze Sądowym, stronę internetową spółki, czy też z innych źródeł.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 207 P.t. Sąd wskazał, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania. Orzeczona odmowa prawa wglądu do materiału dowodowego słusznie podyktowana była koniecznością ochrony przedsiębiorcy ze względu na pominięcie na rynku telekomunikacyjnym prawa konkurencji.
W tej sytuacji podnoszony przez skarżącą zarzut faktycznego uniemożliwienia organizacji społecznej udziału w postępowaniu na prawach strony nie jest zasadny, bowiem do tego ograniczenia doszło w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy Prawo Telekomunikacyjne.
W ocenie Sądu Prezes UKE wszechstronnie zebrał i ocenił cały materiał zgromadzony w sprawie, prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie i skutki prawne dla strony skarżącej, co w pełni odpowiada wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi Izby podczas gdy Prezes UKE nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez O. S.A. (dawniej T. S.A.) Prezesowi UKE i przyjął za własną ocenę dokonaną przez T. co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego ograniczenia wglądu do materiału dowodowego;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu zastrzeżonych informacji i pominięcie argumentacji Izby przytoczonej w skardze;
- 3) art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa T., podczas gdy nie mają one wartości gospodarczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do tego czy zasadnie i zgodnie z przepisami obowiązującego prawa Prezes UKE uznał, że dane zawarte w zastrzeżonym dokumencie są informacjami stanowiącymi tajemnicę przedsiębiorstwa, a tym samym czy informacje te mogły podlegać zastrzeżeniu przez T., a w konsekwencji, czy Prezes UKE mógł ograniczyć pozostałym stronom postępowania prawo wglądu do materiału dowodowego w tej (zastrzeżonej przez T.) części.
Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie istota rzeczy nie dotyczyła kwestii niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, lecz jego prawnej oceny. W świetle treści przytoczonych przez stronę zastrzeżeń, stan faktyczny nie budził wątpliwości. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. należało uznać za nietrafny.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tajemnica przedsiębiorstwa, o jakiej mowa w art. 207 ust. 1 P.t. powinna być rozumiana w sposób przyjęty w art. 11 ust. 4 ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zatem są nią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tle tej regulacji, aby przyjąć, że zastrzeżenie poufności informacji ma usprawiedliwienie prawne, należy dokonać oceny, czy łącznie spełnione zostały warunki, że informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub stanowi inną informacją przedstawiającą wartość gospodarczą (chodzi tu o taką informację, o co najmniej minimalnej lub potencjalnej wartości, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski), nie została ujawniona do wiadomości publicznej i podjęte zostały w stosunku do niej przez przedsiębiorcę działania zmierzające do zachowania jej poufności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że Prezes UKE bez naruszenia art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stwierdził, że zastrzeżenie przez T. w piśmie z 10 stycznia 2013 r. poufności danych zawartych w załączniku nr 1, ma walor tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu powołanego przepisu. Z punktu widzenia bowiem tej cechy tajemnicy przedsiębiorstwa, którą jest jej wartość gospodarcza, nie może budzić żadnych wątpliwości, że określoną i wymierną wartość (gospodarczą) posiadają ze swej istoty dane dotyczące przyjętych rozwiązań organizacyjnych oraz kosztów działalności. Taki charakter mają niewątpliwie dane, w odniesieniu do których w rozpoznawanej sprawie T. zastrzegła ich poufność.
W związku z tym za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzut naruszenia art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, gdyż wymieniony przepis został w rozpoznawanej sprawie właściwie zastosowany przez Sąd I instancji, jako wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Zastrzeżenia T. zawarte w piśmie z 10 stycznia 2013 r. obejmowały koszty wdrożenia poszczególnych poziomów dostępu do usługi BSA, a zatem posiadały określoną i wymierną wartość gospodarczą, która może podlegać ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności "niedokonanie analizy przedmiotu zastrzeżonych informacji i pominięcie argumentacji Izby przytoczonej w skardze".
W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej uzasadnienie. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wówczas, gdy sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie zawarł stanowiska co do przyjętego za podstawę orzeczenia stanu faktycznego oraz gdy motywy wyroku nie zawierają jednego z elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., co sprawia, że nie jest możliwa kontrola tego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z opisanych sytuacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż podany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie.
Zauważyć w związku z tym należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji ustosunkował się do argumentacji zawartej w skardze, zaś odstąpienie od dokonania szczegółowej analizy przedmiotu zastrzeżonych informacji nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że taka analiza prowadziłaby w istocie rzeczy do ujawnienia zastrzeżonych informacji, a zatem te zastrzeżenia straciłyby rację bytu.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013, poz. 490).