Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1887/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. A. L. z siedzibą w P. na rozstrzygnięcie zawarte w informacji Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.
F. A. L. złożyła do Wojewódzkiego Urzędu Pracy (dalej: WUP) w P. wniosek o dofinansowanie realizacji projektu o nazwie "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet VII, Działanie 7.2. Przeciwdziałanie wykluczeniu i wzmocnienie sektora ekonomii społecznej, Poddziałanie 7.2.1. Aktywizacja zawodowa i społeczna osób zagrożonych wykluczeniem społecznym.
Pismem z dnia [...] maja 2011 r. WUP w P. poinformował stronę, że jej wniosek został odrzucony z powodu uchybień formalnych tj. niewskazania obrotów/przychodów za rok ubiegły w pkt 3.6 wniosku.
F. A. L. złożyła protest od wyników oceny.
W piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. WUP w P. poinformował wnioskodawcę o nieuwzględnieniu protestu. Organ wskazał, że zgodnie z pkt 4.1.1. "Dokumentacji konkursowej" roczny obrót/przychód F. powinien być wyższy aniżeli roczne wydatki w projekcie, co winno mieć potwierdzenie w pkt 3.6 i budżecie projektu.
F. A. L. złożyła odwołanie od wyników oceny. Zdaniem strony, przy ocenie projektu doszło do nadinterpretacji sugestii dla oceniających i beneficjentów na temat miejsca, gdzie powinny być zamieszczone stosowne informacje we wniosku.
Minister Rozwoju Regionalnego negatywnie rozpatrzył odwołanie. Zdaniem organu, ocena formalna wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oraz procedura rozpatrywania protestu zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy.
F. A. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na rozstrzygnięcie Ministra. Skarżąca zarzuciła organom naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.; dalej powoływana jako "ustawa o z.p.p.r.") poprzez dokonanie nierzetelnej oceny wniosku oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego.
Wyrokiem z dnia 7 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w formularzu wniosku o dofinansowanie pkt 3.6. znajdował się czytelny opis, z którego wynikało, że wnioskodawca powinien w tym punkcie umieścić opis doświadczenia projektodawcy w realizacji podanych przedsięwzięć oraz przedstawić informacje potwierdzające potencjał finansowy projektodawcy do realizacji projektu. Tym samym wypełnienie formularza wniosku tylko i wyłącznie w części dotyczącej opisu doświadczeń, niewypełnienie zaś formularza w drugiej części powoduje, że taki wniosek nie może być traktowany jako wypełniający wszystkie elementy przewidziane przepisami określającymi dany projekt (instrukcja, dokumentacja konkursowa), szczególnie przy zastosowaniu oceny wniosku metodą 0-1 (spełnia-nie spełnia).
Sąd pierwszej instancji uznał, że niewypełnienie wniosku zgodnie z opisem w części wskazanej w formularzu powinno być potraktowane jako brak formalny danego punktu wniosku, a nie jako brak podlegający uzupełnieniu czy też mogący być przedmiotem dalszych wyjaśnień lub obliczeń przeprowadzanych przez osobę oceniającą wniosek. Przeciwna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że w każdym wypadku, gdy wniosek został sformułowany w sposób ogólnikowy lub nieprecyzyjny, należałoby wezwać wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień lub dokonywać interpretacji tego wniosku przez oceniającego. Taka sytuacja byłaby sprzeczna z zasadą równego traktowania wszystkich wnioskodawców, uniemożliwiałaby bowiem tym, których wnioski zostały sformułowane poprawnie, doprecyzowanie ich treści.
W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie można zarzucić, że oceniający wniosek przeprowadził ocenę z naruszeniem przepisu art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r., gdyż takie działanie miałoby charakter dyskrecjonalnego uprawnienia (nie jest obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa). W działaniach organów Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów Konstytucji RP.
II
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła F. A. L. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego (w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej z uwagi na nakład pracy) według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącej.
Strona zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest naruszenie art. 30 ust. 1 i art. 26 ust. 2 ustawy o z.p.p.r.;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, to jest naruszenie art. 106 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a.").
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej F. zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art.31 § 1 ustawy o z.p.p.r. bowiem doszło do nierzetelnego rozpatrzenia wniosku F. Kasator podniósł, że w instrukcji wypełniania wniosku ani w całej "Dokumentacji konkursowej" nie było wskazania, by w pkt 3.6 wniosku podać informację o wysokości przychodu/obrotu za ubiegły rok. Kryterium formalne określone w pkt 4.1.1 lit. j) "Dokumentacji konkursowej" (to jest fakt, że roczny obrót projektodawcy i partnerów jest równy lub wyższy od rocznych wydatków w projekcie) mógł być oceniony przez organy na podstawie danych zawartych w pkt 3.6 wniosku oraz w budżecie projektu znajdującym się na str. 43 wniosku. Z danych zawartych w budżecie wynika, że roczny obrót F. jest wyższy aniżeli średnioroczne wydatki w projekcie. W niniejszej sprawie organy nie uwzględniły wszystkich danych zawartych we wniosku i postępując nierzetelnie jedynie powtarzały twierdzenia zawarte w informacji o ocenie wniosku.
Organy nie zrealizowały również zasady przejrzystości, ponieważ ocena spełnienia kryterium formalnego określonego w pkt 4.1.1. lit. j) "Dokumentacji konkursowej" została dokonana z pominięciem danych zawartych w budżecie. Zdaniem kasatora, wniosek został oceniony nierzetelnie, bowiem oceniający powinien zapoznać się z zawartością wniosku. W konsekwencji nierzetelnej oceny wniosku WSA dokonał błędnej wykładni art. 31 ust. 1 ustawy o z.p.p.r.
Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji naruszył także art.106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art.233 § 1 k.p.c. i przekroczył granice swobodnej oceny zgłoszonego w skardze dowodu z wniosku. WSA uzasadnił jedynie, co powinno być zrobione, a w swej ocenie dowodu (wniosku) pominął, co zostało przez F. zrobione.
Minister Rozwoju Regionalnego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że postępowanie sądowe uregulowane jest w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy o z.p.p.r. w sposób szczególny i tylko w kwestiach nieuregulowanych w omawianej ustawie stosuje się przepisy p.p.s.a. Postępowanie kasacyjne, poza wymogami co do terminu i sposobu wniesienia skargi kasacyjnej, ustanowieniem terminu 30-dniowego do rozpoznania skargi kasacyjnej oraz możliwością pozostawienia skargi kasacyjnej bez rozpatrzenia, prowadzone jest na podstawie przepisów p.p.s.a. Skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji, zatem powinna kwestionować naruszenia prawa, których dopuścił się ten sąd przy rozpoznawaniu sprawy z powołaniem się na podstawy kasacyjne określone w p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zatem jest związany wskazanymi przez kasatora podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem zawierającym zarzuty kasacyjne (art. 176 p.p.s.a).
Mając na względzie powyższe uregulowania należy ocenić wniesioną skargę kasacyjną.
Kasator powołuje się na obydwie podstawy kasacyjne tj. naruszenie prawa materialnego i naruszenie prawa procesowego, przy czym do ich zredagowania podchodzi w sposób swobodny.
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej kasator formułując zarzut wskazał jako naruszone przez błędną wykładnię art. 30 ust. 1 i art. 26 ust. 2 ustawy o z.p.p.r., zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucił błędną wykładnię art. 31 ust. 1 ustawy o z.p.p.r. i mimo sugestii Naczelnego Sądu Administracyjnego na rozprawie nie dokonał stosownego sprostowania. Ponieważ art. 30 ust. 1 ustawy o z.p.p.r. dotyczy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu, zaś sprawa niniejsza kończy się na etapie oceny formalnej wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut dotyczy art. 31 ust. 1 ustawy, o którym to przepisie mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Oceniając tak sformułowany zarzut kasacyjny na wstępie należy wyjaśnić, że jest niesporne w doktrynie i orzecznictwie, iż błędna wykładania to mylne rozumienie treści przepisu.
Jak wynika z powyższego, kasator formułując zarzut błędnej wykładni powinien wyjaśnić, na czym polega mylne rozumienie treści wskazanych przepisów, a nawet wskazać, jak w jego ocenie przepisy powinny być rozumiane.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej kasator wyjaśnił, że zarzucana przez niego błędna wykładnia powołanych przepisów polega na nierzetelnym rozpatrzeniu wniosku F. i niezapewnieniu przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie. Uznać zatem należy, że kasator wadliwie sformułował zarzut kasacyjny, zaś w istocie zarzuca błędne zastosowanie obu wskazanych przepisów prawa.
Art. 31 ust. 1 ustawy o z.p.p.r. stanowi, że w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym.
Art. 26 ust. 2 ustawy o z.p.p.r. stanowi, że instytucja zarządzająca programem operacyjnym powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów i zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie.
Zarzuty kasatora dotyczące wadliwego zastosowania obu powyższych przepisów są całkowicie nieuzasadnione. Reguły stosowane przy ocenie projektu były jasne i jednakowe dla wszystkich. Wynikają zarówno z "Dokumentacji konkursowej", ze sformułowania formularza wniosku, jak i z "Instrukcji wypełniania wniosku". W spornej między stronami kwestii, co powinno być wpisane w pkt 3.6 wniosku, sporu być nie powinno, bowiem w świetle przywołanych uregulowań wymagania co do treści tego punktu są jednoznaczne.
W pkt 4.1. "Dokumentacji konkursowej" zawarte są kryteria formalne oceny wniosku, których spełnienie jest wymagane. Jednym z kryteriów, zgodnie z pkt 4.1.1. litera "i" (a nie "j" jak pisze kasator) jest, aby "roczny obrót projektodawcy i partnerów był równy lub wyższy od rocznych wydatków w projekcie (zgodnie z zapisami p.3.6 wniosku oraz budżetem projektu)".
Punkt 3.6 wniosku nosi tytuł "Potencjał i doświadczenie projektodawcy" i zawiera dwa podpunkty: 1/ Opisz doświadczenia projektodawcy/partnerów w realizacji podanych przedsięwzięć, 2/ Przedstaw informacje potwierdzające potencjał finansowy projektodawcy/partnerów do realizacji projektu.
W "Instrukcji wypełniania wniosku" na str. 58 zawarte są wskazówki, jak wypełniać pkt 3.6. wniosku. Wynika z nich, że w pkt 3.6 należy przedstawić informacje potwierdzające potencjał finansowy wnioskodawcy i partnerów i m.in. wykazać, że łączny obrót jest równy lub wyższy od rocznych wydatków w projekcie.
Z wyżej przytoczonych uregulowań wynika w sposób przejrzysty i zgodny z art. 26 ust. 2 ustawy o z.p.p.r., że w pkt 3.6 powinny znaleźć się informacje o potencjale finansowym wnioskodawcy oraz zestawienie rocznych obrotów wnioskodawcy z rocznymi wydatkami projektu.
Z treści wniosku wynika, że w pkt 3.6 nie ma żadnych informacji o potencjale finansowym wnioskodawcy, a w szczególności zestawienia rocznych obrotów wnioskodawcy z rocznymi wydatkami projektu.
Zatem organy nie naruszyły art. 31 ust. 1 ustawy o z.p.p.r. i wynikającego z niego obowiązku rzetelnej i bezstronnej oceny projektu uznając, że wniosek nie spełniał wymogu formalnego co do sposobu wypełnienia pkt 3.6.
Pierwszy zarzut kasacyjny jest zatem nieusprawiedliwiony.
Nie jest także usprawiedliwiony drugi zarzut kasacyjny, dotyczący przekroczenia przez WSA granic swobodnej oceny dowodu z wniosku.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Akta sprawy, na podstawie których WSA bada, czy ocena wniosku została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, to przede wszystkim "kompletna dokumentacja", o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy o z.p.p.r. W skład tej dokumentacji wchodzi wniosek. Sąd, kontrolując prawidłowość oceny projektu, konfrontuje przedłożoną mu dokumentację (w tym wniosek) ze wszystkimi uregulowaniami obowiązującymi przy ocenie projektu i w ten sposób bada, czy ocena projektu przeprowadzona została w sposób zgodny z prawem.
Sąd nie przeprowadza dowodu z wniosku, w szczególności w trybie art. 106 p.p.s.a., bowiem wniosek należy do akt sprawy. Zatem Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. ani art. 233 § 1 k.p.c., gdyż rozpoznając skargę na podstawie kompletnej dokumentacji przepisów tych nie stosował.
W tym stanie rzeczy wszystkie zarzuty kasacyjne należy uznać za nieusprawiedliwione.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 30e ustawy o z.p.p.r. skargę kasacyjną oddalił.