Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 807/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków budżetu Unii Europejskiej, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu 5 sierpnia 2011 r. A. G. złożył w Podlaskim Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: ARiMR) wniosek o przyznanie pomocy finansowej w wysokości 100 tys. zł w ramach działania 413 "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" dla operacji, które odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działania 311 "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej", przeprowadzonego w terminie 1-27 czerwca 2011 r. przez Lokalną Grupę Działania "F.". Uchwałą z [...] lipca 2011 r., nr [...] Rada Fundacji Biebrzańskiej uznała operację skarżącego pt. "Zakup ładowarki teleskopowej o mocy 130 KM" za zgodną z Lokalną Strategią Rozwoju i wybrała ją do dofinansowania w ramach naboru.
W następstwie rozpatrzenia wniosku, pismem z 14 listopada 2012 r. ARiMR poinformowała A. G. o odmowie przyznania pomocy finansowej, z uwagi na okoliczności określone w § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2012 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2012, poz. 302; dalej: rozporządzenie z 9 marca 2012 r.).
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że "F." podała kolejną informację o możliwości składania za jej pośrednictwem wniosków z działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" w terminie od 26 kwietnia do 25 maja 2012 r. W tym kontekście przywołał treść § 2 ust. 3 rozporządzenia z 9 marca 2012 r., zgodnie z którym w przypadku, gdy do dnia poprzedzającego dzień podania do publicznej wiadomości kolejnej informacji o możliwości składania za pośrednictwem danej LGD (Lokalnej Grupy Działania) wniosków o przyznanie pomocy okaże się, że nie jest możliwe przyznanie pomocy na operację w ramach limitu dostępnych środków, wskazanego w informacji o możliwości składania za pośrednictwem danej LGD wniosków o przyznanie pomocy, właściwy podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę w formie pisemnej o odmowie przyznania pomocy z podaniem jej przyczyn.
Pismem z 11 lutego 2013 r. ARiMR poinformowała skarżącego o negatywnym rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Jak wynika z uzasadnienia, limit środków dostępnych w naborze dla operacji odpowiadających warunkom przyznania pomocy w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" wynosił 283 100 zł. W przeddzień podania do publicznej wiadomości kolejnej informacji o możliwości składania wniosków o przyznanie pomocy za pośrednictwem danej LDG nie było dostępnych środków na sfinansowanie operacji skarżącego, bowiem złożony przez A. G. wniosek znajdował się na 4 pozycji, w kolejności przysługiwania pomocy, przy czym wnioski z pozycji wyższych opiewały łącznie na kwotę 241 203 zł. Pozostała do wykorzystania w ramach limitu kwota 41 897 zł nie pozwalała na sfinansowanie operacji skarżącego we wnioskowanej kwocie 100 tys. zł. Agencja podkreśliła przy tym, że fakt umieszczenia wniosku na liście wybranych przez daną LDG nie przesądza, że podmiot wdrażający (Agencja) pomoc tę przyzna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo.
W ocenie Sądu, uwzględniając zawarte umowy, na podstawie których przyznawana jest pomoc oraz wysokość środków wypłaconych w ramach tej pomocy, w dniu 10 kwietnia 2012 r., tj. w przeddzień podania do publicznej wiadomości kolejnej informacji o możliwości składania, za pośrednictwem danej LGD, wniosków o przyznanie pomocy, nie została spełniona przesłanka zastosowania przepisu § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia, ponieważ limit dostępnych środków, z uwzględnieniem kwoty środków wypłaconych z tytułu pomocy, przekraczał kwotę wnioskowanej przez skarżącego pomocy. Wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia z 9 marca 2012 r. do postępowań w sprawach dotyczących przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju", niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, a wszczętych w terminach składania wniosków o przyznanie pomocy, które rozpoczęły bieg przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że wniosek o przyznanie pomocy, który nie mieści się w ramach limitu dostępnych środków wskazanego w informacji o możliwości składania za pośrednictwem danej LGD wniosków o przyznanie pomocy, podlega rozpatrzeniu dopiero wówczas, gdy okaże się, że w ramach tego limitu jest możliwe przyznanie pomocy na tę operację, o czym właściwy podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę w formie pisemnej.
W ocenie Sądu, mając na względzie, iż LGD była uprawniona do dokonania wyboru wniosku złożonego przez skarżącego do finansowania, pomimo iż operacja nie mieściła się w limicie środków finansowych, należało po wejściu w życie rozporządzenia nowelizującego poinformować wnioskodawcę, iż wniosek podlegać będzie rozpatrzeniu dopiero wówczas, gdy okaże się, że w ramach tego limitu jest możliwe przyznanie pomocy na tę operację.
Reasumując Sąd pierwszej instancji uznał, że organ dokonał niewłaściwej subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego, z czym wiąże się niewłaściwe zastosowanie przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia z 9 marca 2012 r.
Orzeczenie Sądu pierwszej instancji zaskarżyła ARiMR, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Środek prawny oparto na obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: ppsa.), zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- a) § 2 ust. 1 rozporządzenia z 9 marca 2012 r., poprzez jego błędne zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji do przedmiotowej sprawy i stwierdzenie, że wniosek powinien być rozpatrywany po zwolnieniu się środków pozwalających na przyznanie skarżącemu pomocy, podczas gdy skarżącemu należało odmówić przyznania pomocy z uwagi na regulację § 2 ust. 3 tego ww. rozporządzenia;
- b) § 2 ust. 3 rozporządzenia z 9 marca 2012 r. w zw. z § 34 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 138, poz. 868) poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż organ dokonał niewłaściwej subsumcji stanu faktycznego, z czym wiąże się jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji czego rozstrzygnięcie organu o odmowie przyznania pomocy na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r. poz. 173, dalej ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich z 2007 r.) w ocenie Sądu narusza prawo;
- c) § 2 ust. 3 rozporządzenia z 9 marca 2012 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż nie została spełniona przesłanka do jego zastosowania w postaci braku dostępnych środków na dzień 10 kwietnia 2012 r.
- 2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
- a) art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich z 2007 r. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 101, dalej: kpc) poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w rezultacie błędne przyjęcie, że wniosek skarżącego o przyznanie pomocy znajdował się w limicie dostępności środków na dzień 10 kwietnia 2012 r., co wynika z błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że przy ocenie limitu należy brać pod uwagę jedynie środki wypłacone i przyznane na podstawie zawartych umów, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu środków już uprzednio zarezerwowanych zgodnie z kolejnością na liście operacji wybranych przez LGD;
- b) art. 146 § 1 ppsa w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269; dalej: pusa) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ppsa, poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, co skutkowało jego uchyleniem, a zatem miało istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy.
Podkreślił, że w sprawie nie doszło do zwolnienia środków pozwalających na sfinansowanie operacji, w ramach wniosku o przyznanie pomocy i w konsekwencji przesłania takiej informacji przez organ, gdyż nie zakończono rozpatrywania wniosku (pozytywnie bądź negatywnie), który uplasował się na wyższej pozycji listy operacji wybranych przez LGD, mieszczących się w limicie dostępnych środków wskazanych w informacji o możliwości składania wniosków o przyznanie pomocy.
Do dnia wejścia w życie nowelizacji rozporządzenia wniosek skarżącego o przyznanie pomocy podlegał weryfikacji, pomimo iż znajdował się na liście, jako operacja zgodna z LSR i wybrana do finansowania, lecz niemieszcząca się w limicie środków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 ppsa w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w środku prawnym. Dodać należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.
W sprawie, skarżąca Agencja oparła środek prawny na obydwu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 ppsa. Ponieważ zarzuty naruszenia przepisów postępowania (błędna ocena materiału dowodowego) wiążą się ściśle z zarzutami naruszenia prawa materialnego (niewłaściwa subsumpcja stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego), Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do tych zarzutów.
Stan faktyczny sprawy w istocie nie jest kwestionowany i sprowadza się do stwierdzenia, że w ramach naboru o przyznanie pomocy finansowej Lokalna Grupa Działania dokonała, zgodnie z § 9 rozporządzenia MRiRW z 8 lipca 2008 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie ogłoszenia naboru, wyboru operacji do finansowania powyżej limitu określonego w informacji o możliwości składania wniosków. Wniosek skarżącego uzyskał 38,07 punktów i został umieszczony na czwartym miejscu na liście operacji, które zostały wybrane. Lista operacji, które zostały wybrane została następnie przekazana ARiMR.
W dacie wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2012 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-201, to jest 6 kwietnia 2012 r., postępowanie w sprawie dotyczącej przyznania pomocy finansowej, m.in. A. G., było w toku.
Sąd pierwszej instancji słusznie podkreślił, iż istota sporu sprowadzała się do kwestii zaistnienia okoliczności określonych w § 2 ust. 3 powołanego rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2012 r.
Zgodnie ze wskazanym przepisem, jeżeli do dnia poprzedzającego dzień podania do publicznej wiadomości kolejnej informacji o możliwości składania, za pośrednictwem danej LGD, wniosków o przyznanie pomocy, okaże się, że nie jest możliwe przyznanie pomocy na operację w ramach limitu dostępnych środków wskazanego w informacji o możliwości składania, z pośrednictwem danej LGD, wniosków o przyznanie pomocy, właściwy podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy z podaniem jej przyczyn.
W dniu 10 kwietnia 2012 r. tj. w przeddzień podania do publicznej wiadomości kolejnej informacji o możliwości składania, za pośrednictwem danej LGD, wniosków o przyznanie pomocy, nie została spełniona przesłanka zastosowania przepisu § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia, z uwagi na to, iż limit dostępnych środków, z uwzględnieniem kwoty środków wypłaconych z tytułu pomocy, przekraczał kwotę wnioskowanej przez skarżącego pomocy. Wynika to z niespornych, znajdujących się aktach administracyjnych rozliczeń (k. 307 akt adm.). We wskazanej dacie zakończone były dwa postępowania, a dwa, w tym A. G., pozostawały w trakcie rozpoznawania. Jednocześnie z akt tych wynika, że skarżący, w odpowiedzi na zapytanie ARiMR, skłonny był znacząco ograniczyć swój wniosek (prośba skarżącego o zmianę zakresu rzeczowo-finansowego wniosku).
W tej zatem konkretnej sytuacji zastosowanie w sprawie miał przepis przejściowy § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego MRiRW z 9 marca 2012 r., zgodnie z którym "do postępowań w sprawach dotyczących przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, a wszczętych w terminach składania wniosków o przyznanie pomocy, które rozpoczęły bieg przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że wniosek o przyznanie pomocy, który nie mieści się w ramach limitu dostępnych środków wskazanego w informacji o możliwości składania, za pośrednictwem danej lokalnej grupy działania, wniosków o przyznanie pomocy, podlega rozpatrzeniu dopiero wówczas, gdy okaże się, że w ramach tego limitu jest możliwe przyznanie pomocy na tę operację, o czym właściwy podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę w formie pisemnej".
Po wejściu w życie rozporządzenia nowelizującego właściwym rozwiązaniem było zatem nie informowanie wnioskodawcy o odmowie przyznania pomocy (§ 2 ust. 3 rozporządzenia), lecz, na podstawie przepisu przejściowego, zawiadomienie wnioskodawcy w formie pisemnej, iż wniosek podlegać będzie rozpatrzeniu wówczas, gdy okaże się, że w ramach limitu jest możliwe przyznanie pomocy na przedmiotową operację.
W konsekwencji zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dokonała niewłaściwej subsumcji nie kwestionowanego przez strony stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego, to jest niewłaściwe zastosowała przepis § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2012 r.
Niezasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego skutkuje uznaniem za nietrafny również zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a tym bardziej przepisów ustrojowych. Stawiając zarzut, że doszło do nieprawidłowego wykonania przez Sąd funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej, pomimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ, autor skargi kasacyjnej nie podważając trafności ustaleń faktycznych w istocie skoncentrował się na polemice z dokonaną interpretacją przepisów, nie wyjaśniając związku przyczynowego pomiędzy wskazanymi w petitum skargi kasacyjnej przepisami a ich wpływem na wynik postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.