Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 261/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 6 października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżący J. C. w dniu 27 kwietnia 2004 r. złożył wniosek o umorzenie jego zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz o zaniechanie egzekucji tytułów wykonawczych z dnia 13 maja 2004 r., nr [...]. Decyzją z dnia 4 sierpnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczeni zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z należnymi odsetkami, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy oraz na treść art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.), zwanej dalej: u.s.u.s. Decyzją z dnia 6 października 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy wydaną przez siebie decyzję z dnia 4 sierpnia 2004 r.
J. C. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o ponowne rozpatrzenie jego wniosku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.
Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę naruszył przepisy o właściwości (art. 73 ust. 3 u.s.u.s.
Są stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek.
Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie decyzja została wydana przez Prezesa Zakładu, o czym świadczy wskazanie go jak organu orzekającego oraz zwrot zawarty w sentencji "postanawiam utrzymać w mocy decyzję z dnia 4 sierpnia 2004 r.". Podmiotem uprawnionym do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek jest Zakład, a nie Prezes Zakładu, który jest jednym z organów Zakładu. Jego kompetencje określone są w art. 73 u.s.u.s. Wśród kompetencji wynikających z ust. 3 wymieniono przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku. Jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych.
Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że wydana w I instancji decyzja Zakładu zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia poprzez wskazanie art. 127 § 3 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Sąd wskazał, że przepis powyższy nie mógł zostać zastosowany w niniejszej sprawie, a wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydawanych w I instancji przez "ministrów", tj. w rozumieniu k.p.a.: Prezes, wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, które są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń.
Sąd uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych powyżej podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe, Zakład natomiast jest jednostką organizacyjną, nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w kategorii "ministra". Dlatego decyzja Prezesa Zakładu została wydana z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a.
Sąd mając na uwadze przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przytoczył argumentację przemawiającą za tym jaki organ był właściwy do wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w przypadku umarzania należności z tytułu składek odwołanie nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona jest pozbawiona w ogóle prawa do środka odwoławczego.
Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jednocześnie zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.
W rezultacie Sąd stwierdził, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną jednostką organizacyjną, nie stanowiącą elementu administracji państwowej. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje organów nadrzędnych stosunku do Zakładu, jednakże z treści art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.
W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydanych w I instancji przez Zakład jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł:
1/ na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie 2/ na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznaniu sprawy co do istoty, oddalając skargę na decyzję, 3/ zasądzenie od J. C. kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 66, art. 68-71, art. 72 pkt 1, art. 83, art. 84 ust. 4, art. 123 u.s.u.s.
2/ istotne naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a w szczególności art. 5 § 2 pkt 3 i 4 k.p.a., art. 17 k.p.a., art. 127 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., art. 180 § 1 k.p.a. i art. 181 k.p.a. przez przyjęcie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest organem administracji pierwszej instancji a organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej.
3/ istotne naruszenie przepisów postępowania, które istotnie wpłynęło na treść orzeczenia:
- - art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a., w wyniku przyjęcia, że zaszły przesłanki określone w art. 156 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji gdy faktycznie nie zaszły przesłanki określone w art. 156 k.p.a., a także art. 70 Konwencji MOP ratyfikowanej przez Polskę w 2003 r.
W opinii skarżącego, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oparty jest na niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego, postępowania administracyjnego jak i przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi.
Zdaniem skarżącej art. 66 § 2 u.s.u.s. określa, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, nie określono jednak w tym przepisie granic tego nadzoru oraz nie wskazano w tym przepisie, iż Minister Polityki Społecznej pełni funkcje organu odwoławczego do zaskarżonych decyzji.
Skarżący stwierdził, że system odwoławczy od decyzji Prezesa ZUS został określony w przepisach prawa ubezpieczeniowego, które posiadają charakter przepisów lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Minister Pracy i Polityki Społecznej tylko w jednym przypadku - art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, został wskazany jako organ odwoławczy. Nie można od tego wyjątkowego uregulowania przenosić zasady do rozpatrywania wybiórczo innych decyzji przez Ministra na dowolnie przyjętych zasadach.
Mając na uwadze przepis art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a., skarżący stwierdził, że WSA w Warszawie bezpodstawnie przyjął, że nie można traktować Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu administracji państwowej i stosować art. 127 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji w sposób wybiórczy i dowolny stwierdza zastosowanie określonych przepisów k.p.a. do ustalenia odpowiedniego trybu odwoławczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej).
Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.).
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.
W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.