Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi K. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatności bezpośrednie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] stycznia 2013 r.; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania.
Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] marca 2010 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 do dwadziestu pięciu działek rolnych, w tym działek o numerach: 93, 94, 110.
We wniosku K. S. zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej powierzchni 17,46 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) 11,55 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) 1,79 ha. W odpowiedzi na wezwanie organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżący złożył korektę wniosku w zakresie działek ewidencyjnych o numerach 230, 215 i 229 oraz w zakresie działek rolnych oznaczonych literami: Dl,BI,El,Fi H. W dniu [...] października 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał K. S. w charakterze świadka w sprawie dotyczącej wniosków o pomoc finansową w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" złożonych przez synów skarżącego: A. S. i M. S., w celu złożenia wyjaśnień dotyczących ustalenia faktycznego użytkownika w latach 2005 - 2010 działek ewidencyjnych o numerach 93, 94 i 110. Z informacji zawartych w protokole przesłuchania z dnia [...] listopada 2010 r. wynika, że faktycznym użytkownikiem działek ewidencyjnych o numerach: 93, 94 był A. S., a działki ewidencyjnej o numerze 110 - M. S. W związku z tym, wnioskodawca w dniu [...] listopada 2010 r. wycofał część wniosku w zakresie działek ewidencyjnych o numerach: 93, 94 i 110.
Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 w wysokości 10.991,66 zł oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w części dotyczącej działek rolnych oznaczonych literami: C, C1, D i D1. Płatności zostały przyznane do powierzchni deklarowanej we wniosku z uwzględnieniem faktu wycofania wniosku w części obejmującej działki o numerach C, C1, D i D1.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Dyrektor ARiMR stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. o “odmowie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego", wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.). W jej uzasadnieniu stwierdzono, że decyzja w przedmiocie płatności naruszała art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich) w związku z art. 22 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.).
Decyzją z [...] marca 2013 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji z dnia [...] stycznia 2013 r. Organ odwoławczy stwierdził, że uznanie za skuteczne wycofania części wniosku w zakresie działek ewidencyjnych o numerach: 93, 94 i 110 stanowiło rażące naruszenie art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich w związku z art. 25 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65, dalej: rozporządzenie Komisji Nr 1122/2009).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, wysokość płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do tych płatności i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności.
Z kolei w myśl art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009 wniosek o przyznanie pomocy można w każdej chwili wycofać w całości lub w części na piśmie. Natomiast, jeśli organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy, lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości (art. 25 ust. 2 tego rozporządzenia).
W ocenie Sądu, z przekazanych akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. w formie pisemnej zawiadomił skarżącego o nieprawidłowościach przed wycofaniem przez niego wniosku w tej części. Za niewystarczające, jako niespełniające wymogów takiego zawiadomienia Sąd uznał wezwania Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do złożenia wyjaśnień z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz z dnia [...] października 2010 r. Wezwanie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie dotyczyło nieprawidłowości obejmujących działki o nr 93, 94 i 110. Natomiast pismem z [...] października 2010 r. organ wezwał wnioskodawcę na przesłuchanie w charakterze świadka celem złożenia wyjaśnień dotyczących ustalenia faktycznego użytkowania w latach 2005-2010 działek ewidencyjnych o nr 93, 94 i 110, jednakże w sprawie wszczętej na podstawie wniosków o pomoc finansową w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" złożonych przez Adama i M. S., a nie w sprawie z wniosku skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.
W konsekwencji powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż wycofanie przez skarżącego części wniosku o przyznanie płatności w zakresie działek ewidencyjnych o numerach 93, 94 i 110 jest nieskuteczne.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. Sąd przyznał zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
II
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. wniósł Prezes ARiMR zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 naruszenie przepisów:
- I. prawa materialnego, tj.:
- a) art. 25 ust. 2 rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009, przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, które to naruszenia polegały na uznaniu, iż zawiadomienie o nieprawidłowościach, o którym mowa w art. 25 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 powinno być dla swojej skuteczności w każdym przypadku dokonane w formie pisemnej, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przedmiotowego przepisu i nieuwzględnienia przez Sąd I instancji treści protokołu z przesłuchania z dnia [...] listopada 2010 r.;
- b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz w związku z art. 25 ust. 2 rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009 poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu i przyjęciu, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że w wyniku błędnego uznania skuteczności wycofania wniosku przez beneficjenta przyznano płatności osobie, która nie była faktycznym użytkownikiem działek ewidencyjnych o numerach: 93, 94, i 110;
- II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 25 ust. 2 rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009 poprzez uwzględnienie skargi w wyniku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy Sąd nie oparł swojego rozstrzygnięcia na podstawie całości akt sprawy, a w szczególności błędnie ocenił w swoich rozważaniach znaczenie protokołu z przesłuchania K. S., M. S. oraz A. S. z dnia [...] listopada 2010 r. uznając iż przesłuchanie przeprowadzone w sprawie dotyczącej działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" nie ma znaczenia dla ustaleń faktycznych czynionych w sprawie przyznania K. S. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 25 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 polegającej na uznaniu, że zawiadomienie o nieprawidłowościach, o którym mowa w przedmiotowym przepisie powinno być dokonane w formie pisemnej, podczas gdy prawodawca unijny nie kreuje takiego wymogu. Przedstawione uchybienie w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przedmiotowego przepisu i nieuwzględnienia przez Sąd I instancji treści protokołu z przesłuchania z dnia [...] listopada 2010 r., z którego wynika, że wnioskodawca po dokładnym zapoznaniu się z przepisami oraz poinformowaniu go na przesłuchaniu, zgodził się z tym, że płatności do trzech działek nie należały mu się, ponieważ to nie on był faktycznym ich użytkownikiem. Ponadto skarżący stwierdził, że jest świadom konieczności zwrotu pobranych płatności z tych trzech działek w latach 2005 - 2010 z tytułu płatności bezpośrednich oraz płatności ONW.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu
I instancji wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo materialne i przepisy postępowania, w stopniu określonym w przepisach powołanych u podstaw wyroku, Sąd I instancji przyjął, że nie tylko brak było podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie płatności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) ale także, że decyzja wydana w postępowaniu zwykłym nie naruszała art. 25 ust. 2 rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009 i w konsekwencji nie naruszała art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach.
Zestawiając wyrażony przez Sąd I instancji pogląd z zarzutami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dla wyniku postępowania kasacyjnego podstawowe znaczenie ma wykładnia art. 25 ust. 2 rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009. W myśl tego przepisu, jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, cofnięcie nie jest dozwolone odnośnie tej części wniosku, której dotyczą nieprawidłowości.
Zacytowany przepis nie wskazuje formy "poinformowania" rolnika o nieprawidłowościach. Nie czyni tego również żaden inny przepis tego rozporządzenia. W związku z tym konieczne jest dokonanie analizy przepisów prawa krajowego, które regulują zasady postępowania w przedmiocie przyznania płatności.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Jak już wskazano, przepisy Unii Europejskiej nie regulują formy poinformowania rolnika o nieprawidłowościach. Nie czynią tego także przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich. Wobec tego, stosownie do art. 3 ust. 1 tej ustawy zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 14 § 1 k.p.a. sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2013 r. poz. 235), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej.
Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni podziela, że pojęcie załatwienia sprawy, o którym mowa w tym przepisie, odnosi się nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy (decyzji), ale także do innych czynności procesowych organu (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie V, LEX 2013, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1260/10).
W art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich ustawodawca wprowadził odstępstwa od niektórych zasad kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże odstępstwa te nie obejmują zasady pisemności, o której mowa w art. 14 ust. § 1 k.p.a.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że poinformowanie, o którym mowa w art. 25 ust. 2 rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009 powinno nastąpić na piśmie, a tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia tego przepisu poprzez błędną jego wykładnię.
Sąd I instancji przyjął, a skarżący organ tego nie kwestionuje, że przed wycofaniem przez rolnika wniosku nie został on pisemnie powiadomiony o stwierdzonych nieprawidłowościach dotyczących działek o numerach ewidencyjnych 93, 94, i 110. Oznacza to, że Sąd I instancji trafnie uznał, że decyzja wydana w postępowaniu zwykłym nie naruszała art. 25 ust. 2 rozporządzenia Komisji Nr 1122/09, a w konsekwencji nie naruszała także art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, co czyni nieusprawiedliwionym zarzut naruszenia tych przepisów przez ich niewłaściwe zastosowanie.
Konsekwencją uznania braku wad prawnych decyzji w przedmiocie przyznania płatności w zakresie naruszenia wyżej wymienionych przepisów było nienaruszające prawa przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie było podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego też względu za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podniesiony w skardze kasacyjnej.
W obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący organ stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 25 ust. 2 rozporządzenie Komisji Nr 1122/2009 prezentuje pogląd, że przy ocenie spełnienia przesłanki poinformowania, o której mowa w tym przepisie prawa unijnego, Sąd pominął treść protokołu z przesłuchania skarżącego w charakterze świadka. Cytując fragmenty z tego protokołu organ usiłuje wywieść, że skarżący w trakcie tej czynności został powiadomiony o nieprawidłowościach we wniosku "a tym samym wycofanie wniosku w zakresie, którego przedmiotowe nieprawidłowości dotyczyły nie było dozwolone". Oceniany zarzut także jest nieusprawiedliwiony.
Zauważyć bowiem należy, że Sąd I instancji jakkolwiek nie odniósł się do treści protokołu, to ocenił tę czynność procesową trafnie uznając, że skarżący został przesłuchany w charakterze świadka nie w sprawie toczącej się z jego wniosku o przyznanie płatności na 2010 r., lecz w innej sprawie. Podkreślenie tej okoliczności wskazuje, że Sąd I instancji czynność przesłuchania w charakterze świadka w innej sprawie uznał za niemającą znaczenia dla wykładni i subsumcji art. 25 ust. 2 rozporządzenia Komisji Nr 1122/09 w sprawie o przyznanie płatności. Tego poglądu skarżący organ nie kwestionuje w sprawie.
Nadto, nieuprawnione jest stwierdzenie, że w trakcie przesłuchania organ poinformował skarżącego o nieprawidłowościach. To skarżący, będący świadkiem w sprawie dotyczącej jego synów zeznał, że nie był użytkownikiem faktycznym działek, a z przebiegu przesłuchania należy jedynie domniemywać, że przesłuchujący poinformował o prawnych skutkach ujawnienia przez skarżącego tej okoliczności (nieprawidłowości) – obowiązku zwrotu pobranych płatności przyznanych do tych trzech działek rolnych za lata 2005 – 2010. Podkreślenia przy tym wymaga, że w dacie przesłuchania nie został jeszcze rozpoznany merytorycznie wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej płatności za 2010 r., a to oznacza, że skarżący mógł skorzystać z możliwości wycofania wniosku w części w trybie określonym w art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji Nr 1122/09.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.