Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 426/11, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. M. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:
Dnia [...] kwietnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. M. wydał decyzję nr [...] przyznającą J. Ć. (dalej: skarżący) płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 w wysokości 9.263,76 zł.
W gospodarstwie rolnym skarżącego przeprowadzono w dniach 14 i 19 grudnia 2007 r. kontrolę zasadniczą całego gospodarstwa. W świetle ustaleń kontroli zadeklarowane przez skarżącego do płatności rolnych na rok 2007 działki rolne "B", "E" oraz "I" w rzeczywistości stanowiły las. Na działkach tych nie była prowadzona działalność rolnicza, a także nie były one na dzień 30 czerwca 2003 r. utrzymywane w dobrej kulturze rolnej.
Zważywszy na wcześniejszą nieznajomość przez organ tych okoliczności, które miały wpływ na kwestię zasadności przyznania skarżącemu płatności za rok 2005, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. M. postanowieniem z dnia 14 lutego 2008 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a."), wznowił z urzędu w sprawie postępowanie administracyjne. Następnie decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] uchylił wspomnianą decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. o przyznaniu skarżącemu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 r. Ponadto organ odmówił skarżącemu przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005, a także wykluczył skarżącego z płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok kalendarzowy 2005.
Jako podstawę materialnoprawną decyzji organ wskazał m.in. przepisy § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji gwarancji Rolnej (Dz. U. UE L 153/30 z 30 kwietnia 2004 r.) oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L 141/18 z dnia 30 kwietnia 2004 r.).
Zgodnie z § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r., płatność ONW udziela się producentowi rolnemu: 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26 czerwca 1999 r., ze zm., oraz 2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. W myśl ust. 2, za działalność rolniczą, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwo, hodowlę i produkcję materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb.
Stosownie do art. 72 ust. 1 rozporządzenia Nr 817/2004, każdy beneficjent, który złożył fałszywą deklarację, powstałą w wyniku poważnego zaniedbania, zostaje wykluczony ze wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich w ramach odpowiednich rozdziałów rozporządzenia (WE) Nr 1257/1999, na dany rok kalendarzowy. Gdy fałszywa deklaracja została złożona celowo, beneficjent zostanie wykluczony również na rok następny.
W świetle art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka i ich nasion zgodnie z odpowiednio art. 93 i 99 rozporządzenia (WE) Nr 1782/2003, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa.
Według organu pierwszej instancji w wyniku ustaleń stwierdzonych w trakcie kontroli gospodarstwa rolnego skarżącego, różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez skarżącego (35,09 ha) a powierzchnią stwierdzoną (32,47 ha) wyniosła 2,62 ha, co stanowi zawyżenie w wysokości 8,07%. Zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Nr 796/2004 należna w roku bieżącym kwota płatności kwalifikowała by się do pomniejszenia o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Jednakże, zdaniem organu, zawyżenie wspomnianej deklaracji było następstwem poważnego zaniedbania skarżącego. Dlatego w sprawie została spełniona przewidziana w art. 72 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 przesłanka uzasadniająca wykluczenie skarżącego z prawa do płatności.
W następstwie odwołania skarżącego, ostateczną decyzją Dyrektora Ł. Oddziału ARiMR z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że złożenie przez skarżącego zawyżonej deklaracji gruntów zgłoszonych do płatności rolnych było wynikiem poważnego zaniedbania, uzasadniającego wykluczenie skarżącego z płatności rolnych na dany rok kalendarzowy, stosownie do przepisu art. 72 ust. 1 rozporządzenia Nr 817/2004.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., który uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym była już mowa na wstępie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie prawidłowo doszło do wznowienia postępowania, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W realiach rozpoznawanej sprawy, na co wskazał Sąd pierwszej instancji, nowe okoliczności faktyczne wynikają z ustaleń protokołu kontroli, w świetle którego działki "B", "E" i "I", deklarowane przez skarżącego do płatności jako uprawa "JPO", faktycznie stanowią las. Działki te nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., na co wskazywał ich stan, a w szczególności porośnięcie wieloletnimi drzewami i krzakami. Tym samym na potrzeby przyznania płatności rolnych doszło do zawyżenia przez skarżącego zadeklarowanej powierzchni działek w wysokości 8,07%.
Według Sądu pierwszej instancji, dokonującego wykładni art. 72 ust. 1 rozporządzenia Nr 817/2004, przepis ten nie dotyczy sytuacji, w której, jak to miało miejsce w okolicznościach sprawy, beneficjentowi przyznano i przekazano wnioskowaną płatność. W świetle tego przepisu, zdaniem Sądu pierwszej instancji, beneficjent dopiero zostaje/zostanie wykluczony, a zatem sankcja przewidziana omawianym przepisem dotyczy jedynie wykluczenia z tych środków, które dopiero mogą być przyznane beneficjentowi w przyszłości.
Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, przewidziana przez art. 72 ust. 1 rozporządzenia Nr 817/2004 przesłanka poważnego zaniedbania odnosi się do zaniedbania nie tylko istotnego, ale i świadomego, co nie zostało dostatecznie wykazane przez organ. W rezultacie przepis art. 72 ust. 1 rozporządzenia 817/2004 nie może być podstawą odmowy przyznania skarżącemu spornych płatności.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR, domagając się w pierwszej kolejności uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł., a także zasądzenia od skarżącego na rzecz Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w przepisach art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art.145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a., przez nieprawidłowe przyjęcie, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego na skutek zastosowania względem skarżącego sankcji przewidzianej w art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004, który w sprawie nie ma zastosowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji obu instancji, podczas gdy nie było ku temu podstaw, bo do rzekomego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004, nie doszło.
Skarga kasacyjna koncentruje się na wykazaniu błędności stanowiska Sądu pierwszej instancji w kwestii wykładni art. 72 rozporządzenia Nr 817/2004.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, która powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sytuacja, o której mowa w drugiej części tego przepisu zaistniała w okolicznościach sprawy, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymaną nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego, również z powodu naruszenia art. 72 ust. 1 rozporządzenia Nr 817/2004, jednakże z częściowo innym uzasadnieniem niż wskazał to Sąd pierwszej instancji.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego błędnej wykładni przepisu art. 72 ust. 1 powołanego rozporządzenia Nr 817/2004. Naczelny Sąd Administracyjny podziela trafność stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, iż narusza prawo materialne przestawiona przez Sąd pierwszej instancji wykładnia wspomnianego przepisu w zakresie dotyczącym możliwości nałożenia sankcji, o której mowa w powołanym przepisie w roku, w którym przyznano i wypłacono płatność.
Zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisu art. 72 ust. 1 rozporządzenia Nr 817/2004, w świetle której przepis ten stanowi podstawę do zastosowania przewidzianej w nim sankcji dopiero na rok następny, a więc z wyłączeniem możliwości jej nałożenia w roku, którym już przyznano i przekazano beneficjentowi wnioskowane przez niego płatności, nie tylko nie znajduje uzasadnienia w redakcji brzmienia tego przepisu, ale również jest sprzeczna z aksjologią rozporządzenia Nr 817/2004, jak i celami przyznawania pomocy ze środków Unii Europejskiej.
Przepis art. 72 ust. 1 rozporządzenia Nr 817/2004 przewiduje dwa rodzaje sankcji. Pierwszą z nich, którą można by nazwać sankcję podstawową, precyzuje zdanie pierwsze o treści: "Każdy beneficjent, który złożył fałszywą deklarację, powstałą w wyniku poważnego zaniedbania, zostaje wykluczony ze wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich w ramach odpowiednich rozdziałów rozporządzenia (WE) Nr 1257/1999, na dany rok kalendarzowy". Drugą sankcję, którą można by nazwać sankcją kwalifikowaną, określa zdanie drugie o treści: "Gdy fałszywa deklaracja została złożona celowo, beneficjent zostanie wykluczony również na rok następny". Hipoteza ustępu pierwszego art. 72 rozporządzenia Nr 817/2004, co trudno nie zauważyć, nie odwołuje się do kwestii przyznania i przekazania beneficjentowi odpowiednich środków pomocowych, do czego znaczenie przywiązał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, dokonując wykładni tych przepisów.
W każdym zaś razie, okoliczność przyznania i przekazania beneficjentowi odpowiednich środków pomocowych w wyniku złożenia przez niego wspomnianych fałszywych deklaracji, nie jest wymieniona w tych przepisach jako podstawa do odmowy zastosowania przewidzianych w tych przepisach sankcji, również za rok, w którym pomoc ze środków unijnych miała miejsce. Kategoryczne stwierdzenie, zarówno w zdaniu pierwszym, jak i zdaniu drugim ustępu pierwszego art. 72 omawianego rozporządzenia, o wykluczeniu ze wszystkich środków przewidzianych w rozporządzeniu Nr 1257/1999 beneficjenta, który złożył fałszywą deklarację, wskazuje na obojętność kwestii przyznania i przekazania beneficjentowi odpowiednich środków unijnych dla zastosowania sankcji przewidzianych w tych przepisach, które winny być zastosowane wobec beneficjenta w wyniku złożenia przez niego fałszywej deklaracji.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, w świetle punktu 4 preambuły rozporządzenia Nr 817/2004 środki pomocowe powinny służyć urzeczywistnianiu celów gospodarczych i społecznych, dla których zostały przewidziane. Nie do pogodzenia z aksjologią rozporządzenia byłaby sytuacja, aby środki pomocowe były przyznawane niezgodnie z ustalonymi warunkami, a już w każdym razie w wyniku składania przez beneficjenta fałszywych deklaracji. Zgodność przyznawania środków pomocowych z ustalonymi warunkami stanowi także przedmiot kontroli, na co wskazuje przepis art. 68 tego rozporządzenia. Współgra z tym omawiany przepis art. 72 rozporządzenia, sankcjonując rażące przypadki obchodzenia przepisów, jakim jest fałszywa deklaracja składana przez beneficjenta.
W realiach niniejszej sprawy zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 72 ust. 1 rozporządzenia Nr 817/2004 nie tylko podważa istotę instytucji wznowienia postępowania, której celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji niezgodnej z prawem, a to dla ukształtowania na nowo sytuacji prawnej strony, ale również czyni wysoce niekonsekwentne stanowisko Sądu pierwszej instancji. I tak, z jednej strony Sąd pierwszej instancji podzielił powody organu, dla których wznowił on postępowanie administracyjne i wyeliminował z obrotu prawnego decyzję z dnia 19 kwietnia 2006 r., która przyznała skarżącemu zakwestionowane płatności rolne do działek "B", "E" i "I", a z drugiej strony Sąd bezrefleksyjnie zaakceptował prawo skarżącego do posiadania takich płatności, przy czym dla Sądu nie miała tutaj znaczenia okoliczność, iż przyznanie i przekazanie skarżącemu spornych płatności nastąpiło decyzją, której wyeliminowanie z obrotu prawnego, w wyniku wznowienia postępowania, zaakceptował Sąd pierwszej instancji.
Dodać także należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji nietrafnie powołał się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyrokach z 31 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 582/10 oraz z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 655/10. W powołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 72 ust. 1 rozporządzenia Nr 817/2004 na tle przepisów regulujących przyznanie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Warunki przyznawania tej pomocy, a zwłaszcza wypłata jej drugiej raty, po spełnieniu określonych warunków (zobowiązań), doprowadziły Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że w sytuacji gdy rolnik przedwcześnie złożył nieprawdziwą deklarację o wykonaniu zobowiązania, a następnie wykonał przedsięwzięcie w terminie i złożył prawdziwe oświadczenie, nie zachodzi przypadek złożenia fałszywej deklaracji warunkujący nałożenie sankcji, o której mowa w art. 72 ust. 1 rozporządzenia Nr 817/2004 w odniesieniu do już przyznanej i wypłaconej pierwszej raty pomocy.
Przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zostało wyrażone na tle konkretnych przepisów i dotyczy pomocy innego rodzaju, nie mogło mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Jak już wspomniano, zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane po wznowieniu postępowania, w następstwie uchylenia decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności ONW na rok 2005, a więc w sytuacji, gdy nie istniał już stan "przyznania" tej płatności. W związku z tym rozważania Sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności nałożenia sankcji w odniesieniu do płatności "już przyznanej i przekazanej" nie są adekwatne do stanu sprawy.
Reasumując, rolnik, który składa fałszywe deklaracje, zwłaszcza w zakresie niezgodnej z rzeczywistością powierzchni zadeklarowanego obszaru, podlega sankcjom przewidzianym w przepisie art. 72 ust. 1 rozporządzenia Nr 817/2004, bez względu na to, czy odpowiednie środki pomocowe zostały mu przyznane, czy też nie.
Tym niemniej, mimo wspomnianych naruszeń prawa po stronie Sądu pierwszej instancji zaskarżony wyrok, uchylający zaskarżoną decyzję, odpowiada prawu.
Istotnym mankamentem zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jest sentencja decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja ta, o czym była już mowa, zawierała m.in. dwa rozstrzygnięcia. Pierwsze z nich odmawiało skarżącemu przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005, drugie zaś rozstrzygnięcie wykluczyło skarżącego z płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok kalendarzowy 2005. Organy obu instancji nie wyjaśniły podstawy prawnej dla wydania pierwszego z tych rozstrzygnięć. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że taką podstawą prawną nie mógł być powołany w decyzjach organów obu instancji art. 72 rozporządzenia Nr 817/2004, wokół którego koncentrowała się sprawa.
Należy także zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organy nie wykazały zaistnienia przesłanki przewidzianej w art. 72 ust. 1 rozporządzenia Nr 817/2004, tj. istotnego i świadomego zaniedbania po stronie beneficjenta. Ponadto w sprawie nie wykazano konieczności istnienia dwóch rozstrzygnięć, a także wzajemnych relacji między nimi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymagało zwłaszcza rozważenia, czy zasadne było stosowanie sankcji, o której mowa w art. 72 ust. 1 rozporządzenie Nr 817/2004 i wykluczenie skarżącego wyłącznie z płatności ONW na rok 2005, w sytuacji gdy powołany przepis stanowi o wykluczeniu ze wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich na dany rok kalendarzowy. Kwestia ta jest o tyle istotna, że skarżącemu odmówiono przyznania płatności ONW na rok 2006, a z akt sprawy nie wynika by korzystał on z innych form wsparcia w ramach rozwoju obszarów wiejskich. Wymienione uchybienia uniemożliwiały skontrolowanie prawidłowości zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
W tym stanie sprawy, stosownie do powołanego art. 184 p.p.s.a. in fine, orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.