Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt I SA/OI 191/15 oddalił skargi J.k. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] oraz z dnia [..] stycznia 2015r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na lata 2011 i 2012 po wznowieniu postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [..] lutego 2012 r. przyznał J.K. płatność z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: ONW) na rok 2011 w wysokości 3.689,19 zł. Z kolei decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. organ ten przyznał skarżącej ww. płatność na rok 2012 w wysokości 2.642,04 zł. Producentka rolna ubiegała się o przyznanie płatności ONW do działek rolnych A, C, D, E, F oraz G, o łącznej powierzchni 20,61 ha.
W dniach od 30 września do 26 listopada 2013r. w gospodarstwie rolnym J.K. przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W odniesieniu do działki rolnej oznaczonej we wniosku jako E, ze wskazaną powierzchnią 3,15 ha oraz działki rolnej oznaczonej F, z zadeklarowaną powierzchnią 5,86 ha, organ kontrolujący stwierdził nieprawidłowości skutkujące zastosowaniem kodu błędu DR18. Na działkach tych istniał bowiem kilkuletni nieużytek, występowały liczne siewki drzew oraz wieloletnie chwasty.
Odnośnie wniosku o przyznanie płatności ONW na 2012 r. organ stwierdził ponadto, że ustalona w oparciu o system identyfikacji działek rolnych (tzw. system LPIS) powierzchnia działki rolnej C wyniosła 4,89 ha, zamiast zadeklarowanej powierzchni 6,84 ha. Na potwierdzenie ustaleń w zakresie nie wykonywania przez rolnika zabiegów agrotechnicznych, nie koszenia od dłuższego czasu wnioskowanych do płatności terenów, istnienia zakrzaczeń, chwastów oraz wieloletnich samosiejek drzew, organ dołączył do akt dokumentację fotograficzną oraz zapisane na nośniku optycznym szkice pomiarów.
W związku z powyższymi ustaleniami kontroli na miejscu, postanowieniami z dnia 21 lipca 2014 r., organ I instancji wznowił z urzędu zakończone decyzjami ostatecznymi z dnia 17 lutego oraz 19 grudnia 2012 r., postępowania administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.: dalej: k.p.a.).
Wydanymi po wznowieniu decyzjami z dnia 1 września 2014 r. organ uchylił decyzje ostateczne przyznające J.K. płatności ONW na lata 2011 i 2012, odmówił stronie przyznania tej płatności oraz nałożył sankcje finansowe w wysokości 1.612,79 zł za 2011 r. oraz 1.961,84 zł za 2012 r.
Po rozpoznaniu odwołań Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej jako: "Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR") decyzjami z dnia [..] stycznia 2015r. nr [..] oraz z dnia [..] stycznia 2015r. nr [..] utrzymał w mocy w mocy powyższe rozstrzygnięcia organu I instancji.
Jak podniesiono w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, w wyniku kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej odnośnie działki rolnej E, na powierzchni 3,15 ha stwierdzono kilkuletni nieużytek oraz liczne siewki drzew. Z kolei na działce rolnej F, na powierzchni 5,55 ha stwierdzono chwasty wieloletnie oraz samosiewki drzew. W związku z odwołaniem Kierownik Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zweryfikował wyniki tej kontroli. W odniesieniu do działek rolnych E oraz F w toku kontroli stwierdził zaś, że są to nieużytki objęte kodem DR18, nie kwalifikujące się do uzyskania płatności JPO. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że na działkach występują w bardzo dużym zagęszczeniu wieloletnie chwasty ruderalne z zasuszonymi kwiatostanami, m.in. bylica pospolita, ostrożeń polny, nawłoć pospolita oraz liczne samosiewki drzew. Roślinność ta charakteryzuje obszary odłogowane, na których nie wykonuje się zabiegów agrotechnicznych, plonotwórczych, czy plonochronnych i które nie są utrzymane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska zgodnie z normami. Stan fitosanitarny działek rolnych E i F wskazywał na brak użytkowania rolniczego nie tylko w 2013 r.
Odnośnie wniosku o przyznanie płatności ONW na 2012 r. organ odwoławczy ustalił ponadto, że ustalona w oparciu o treść art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zamieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 roku), powierzchnia kwalifikująca się do płatności ONW dla działki rolnej C wyniosła 4,89 ha zamiast zadeklarowanych we wniosku - 6,84 ha. Jak podniesiono w uzasadnieniu decyzji, system LPIS jest zgodnie z art. 15 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, komponentem Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), który jest wykorzystywany przez ARiMR m.in. do wykonywania pomiarów gruntów rolnych deklarowanych przez wnioskodawców i weryfikowania ich kwalifikowalności do objęcia płatnościami..
Zdaniem organu, protokół z kontroli na miejscu stanowił nowy dowód w sprawie, nieznany organowi I instancji w chwili wydania decyzji, a zatem istniała przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wniosła o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji.
W odpowiedziach na skargi Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o ich oddalenie, podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację.
Na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Ol 191/15 i sygn. akt I SA/Ol 193/15 i prowadzić je pod sygnaturą akt I SA/Ol 191/15.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargi wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. podkreślił, że z akt sprawy wynika, że w związku z przeprowadzoną od 30 września do 26 listopada 2013r. kontrolą na miejscu organ ustalił, że stan spornych, zgłoszonych do płatności działek nie odpowiada stanowi deklarowanemu w złożonym przez producentkę wniosku o przyznanie płatności. Wynik kontroli przedstawiony w raporcie z czynności kontrolnych o numerze [...] sporządzonym przez inspektorów terenowych i przekazanym stronie w dniu 26 lutego 2014r., stanowił w tej sytuacji nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. WSA podzielił wyrażony w piśmiennictwie pogląd, że jeśli nawet dany dowód nie istniał w dniu wydania decyzji, lecz został sporządzony w terminie późniejszym, to wynikająca z tego dowodu okoliczność faktyczna mogła istnieć w dniu wydania decyzji i może uzasadniać wznowienie postępowania.
Sąd I instancji podkreślił, że nowa okoliczność faktyczna ujawniła się za pośrednictwem dowodu, który został sporządzony już po wydaniu decyzji pierwotnej, tj. ww. raportu z czynności kontrolnych. W wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni ustalono m.in., że na oznaczonej we wniosku o przyznanie płatności jako E, działce rolnej z zadeklarowaną powierzchnią 3,15 ha oraz na działce rolnej F z podaną we wniosku powierzchnią 5,86 ha, organ kontrolujący stwierdził kilkuletni nieużytek, liczne siewki drzew oraz wieloletnie chwasty, co skutkowało zastosowaniem kodu błędu DR18 (na całej działce stwierdzono zaniechanie działalności rolniczej).
Odnośnie wniosku o przyznanie płatności ONW na 2012 r. organ ustalił ponadto, że stwierdzona w oparciu o system identyfikacji działek rolnych (tzw. system LPIS) powierzchnia działki rolnej C wyniosła 4,89 ha, zamiast zadeklarowanej powierzchni 6,84 ha. Ustalenia w zakresie nie wykonywania przez rolnika zabiegów agrotechnicznych, nie koszenia od dłuższego czasu wnioskowanych do płatności terenów, istnienia zakrzaczeń, chwastów oraz wieloletnich samosiejek drzew, znajdują potwierdzenie w dołączonej przez organ do akt dokumentacji fotograficznej.
Z treści sporządzonego raportu wynikały zarówno dane dotyczące deklarowanych działek, jak i konkretne ustalenia kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, w tym stanu i powierzchni zmierzonej działki, czy techniki pomiaru, ze wskazaniem numerów wykonanych dla konkretnej działki fotografii oraz nazwy określonego dla niej kodu, z objaśnieniem jego znaczenia w opisie nieprawidłowości. Natomiast zawarte na płycie CD fotografie (o nr od 2 do 7 - działka E i od 59 do 74 - działka F) obrazują stan gruntu na spornych nieruchomościach, w tym sposób użytkowania działek rolnych i występującą roślinność. Z raportu z kontroli wynika też, że wykorzystano w niej metodę FOTO, przy użyciu odbiornika GETAC z CHC.
Wobec powyższego w ocenie WSA w postępowaniu wznowieniowym organ prawidłowo rozstrzygnął, że zgłoszona przez skarżącą uprawa nie kwalifikuje się do przyznania pomocy w ramach płatności ONW, zaś stwierdzone podczas kontroli na miejscu niezgodności ze złożonymi wnioskami stanowią istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji przyznającej pomoc i w tym dniu nie znane organowi, który wydał decyzję.
J.K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzuciła:
- - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn.zm.), dalej: k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzje Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [..] stycznia 2015r., nr [..] oraz z dnia [..] stycznia 2015r. nr [...], podczas gdy organy administracyjne zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji błędnie uznały, iż raport z czynności kontrolnych o nr [...] stanowił "nowy dowód w sprawie, który nie był znany organowi pierwszej instancji w chwili wydawania decyzji" (o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) i jako taki, zdaniem organów administracji, stanowił przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy dowód ten zaistniał nie wcześniej, niż w dacie zakończenia kontroli tj. w dniu 26 listopada 2013r., przez co nie istniał w dacie podejmowania decyzji ostatecznej, a zatem sam w sobie nie mógł stanowić przesłanki wznowienia postępowania;
- 2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, podczas gdy w świetle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy administracyjnej organ drugiej instancji niezasadnie utrzymał w mocy zaskarżone decyzje: Nr [..] z dnia [..] września 2014r. oraz Nr [...] z dnia [...] września 2014r. o odmowie przyznania J.K. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011 oraz na rok 2012, albowiem z uwagi na brak przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zachodziły podstawy uchylenia przez organ drugiej instancji zaskarżonych decyzji organu pierwszej instancji i odmowa uchylenia decyzji dotychczasowych;
- 3) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, podczas gdy w okolicznościach faktycznych sprawy, wobec nieistnienia nowego dowodu w dacie podejmowania w pierwotnym postępowaniu decyzji ostatecznej (za jaki to dowód nie może być uznany raport z czynności kontrolnych nr [...]), a w konsekwencji - braku podstaw przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, organ pierwszej instancji wznowił postępowanie administracyjne, zaś organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną wskutek wznowienia postępowania, czym w ocenie skarżącej organy administracyjne naruszyły zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a.;
- 4) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracyjne, mimo nałożenia na skarżącą sankcji pieniężnych, nie wyjaśniły szczegółowo przesłanek wymierzenia tych sankcji, w tym wysokości nałożonych sankcji, w szczególności nie zgromadziły materiału dowodowego jednoznacznie wskazującego zakres domniemanych niezgodności, ani też okresu występowania tych niezgodności, podczas gdy zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 oraz 77 § 1 k.p,a. nakazuje organom podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy decyzja administracyjna powoduje negatywne dla strony konsekwencje w postaci sankcji pieniężnej;
- 5) art. 151 p.p.s.a, w związku z art. 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności w braku należytego wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek i zakresu nałożonych na skarżącą sankcji pieniężnych, wynika, iż organy administracyjne przeprowadziły postępowanie z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona.
Wnosząca skargę kasacyjną zakwestionowała przede wszystkim podstawę do wznowienia postępowań administracyjnych w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi o przyznaniu jej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na lata 2011 i 2012. Zarzuciła, że raport z kontroli na miejscu z dnia 27 lutego 2014 r. nie stanowił, wbrew stwierdzeniom organu, nowych okoliczności i dowodu, nieznanych organowi w chwili wydania tych decyzji, ponieważ nie jest sporne, że raport powstał w 2014 r., a decyzje uchylone w trybie wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. pochodzą z 2012 r.
Ten główny zarzut skargi kasacyjnej wykorzystuje pewną nieścisłość organu polegającą na użyciu w decyzjach podjętych w trybie wznowienia (uchylających decyzje o przyznaniu płatności i odmawiających przyznania płatności) zwrotu "w związku z zaistniałymi nowymi okolicznościami i dowodami (raport z kontroli na miejscu z 27-02-2014 r.) nie znanymi organowi w chwili wydania w/w decyzji".
Wnosząca skargę kasacyjną ma oczywiście rację co do tego, że ów raport z 2014 r. nie jest w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nowym dowodem nieznanym organowi w chwili wydania decyzji z 2012 r. Jest jednakże nowym dowodem potwierdzającym na podstawie kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie J.K. w dniach 30.09.2013 r. - 26.11.2013 r. okoliczności istniejące w chwili wydania decyzji w 2012 r., nieznane organowi wydającemu te decyzje. Kontrolerzy ustalili bowiem i należycie te ustalenia udokumentowali, że zgłoszone do płatności działki oznaczone jako E i F nie były użytkowane rolniczo w latach 2011 i 2012. Stanowiły nieużytek, były porośnięte wieloletnimi chwastami i samosiewkami drzew.
Według art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
W rozpoznawanej sprawie przesłanką wznowienia postępowań administracyjnych, zakończonych decyzjami ostatecznymi były w istocie okoliczności faktyczne (nieużytkowanie działek w sposób kwalifikujący je do płatności), nowe w tym sensie, że nieznane organowi w chwili wydania decyzji o przyznaniu płatności, bo ujawnione dopiero wskutek kontroli na miejscu przeprowadzonej od 30 września do 26 listopada 2013 r., udokumentowanej raportem z dnia 27 lutego 2014 r. Postępowania administracyjne nie zostały zatem wznowione ze względu na ujawnienie nowego dowodu, istniejącego w chwili wydania decyzji o przyznaniu płatności, a nieznanego organowi wydającemu te decyzje.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie należycie ustalono i oceniono okoliczności faktyczne, stanowiące przesłanki nałożenia sankcji przewidzianych w razie różnicy między powierzchnią działek zadeklarowanych do płatności a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu. Z tego powodu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.).
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).