Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 16 lipca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 594/18, oddalił skargę M.K. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Główny Inspektor, GITD) z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W wyniku przeprowadzonej 4 sierpnia 2017 r. kontroli drogowej pojazdu marki CITROEN o numerze rejestracyjnym [...], kierowanego przez M.K., ustalono, że przewoził on pasażera A.T. z ulicy [...] na Dworzec [...] w Warszawie, za co pasażer zapłacił kierującemu 11 zł, ale nie otrzymał paragonu (notatka urzędowa). Kontrola została udokumentowana protokołem nr 2066/2017. Skarżący odmówił podpisania protokołu, co też zostało zaznaczone.
Decyzją z [...] października 2017 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2200 r. z późn. zm.; dalej jako: u.t.d.), nałożył na skarżącego karę pieniężną za naruszenie lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji w wysokości 8000 zł oraz lp. 2.10 zał. nr 3 do u.t.d., tj. za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d. w wysokości 8000 zł. Wysokość kary ograniczono łącznie do kwoty 10 000 zł, zgodnie z art. 92a ust. 2 u.t.d.
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor utrzymał w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący nie posiada licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, w związku z powyższym słusznie organ pierwszej instancji wymierzył mu karę za naruszenie lp. 1.1 zał. nr 3 do u.t.d. Organ wskazał również, że kontrolowany pojazd – przeznaczony do przewozu 5 osób wraz z kierowcą – nie spełniał kryterium konstrukcyjnego przewidzianego dla pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych osób, co potwierdza dowód rejestracyjny pojazdu oraz protokół kontroli nr 2066/2017.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.) oddalił skargę.
W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy – na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – prawidłowo ustaliły, że kontrolowany przewóz był przewozem odpłatnym, bowiem skarżący przewoził pasażera, który zapłacił kierującemu za kurs. Tego ustalenia, zdaniem sądu, skarżący w toku postępowania nie podważył, nie przedstawił bowiem dowodu, który podważyłby wiarygodność stwierdzeń zawartych w protokole kontroli. Skoro zaś skarżący – nie posiadając licencji na wykonywanie transportu drogowego – w dniu kontroli zrealizował odpłatną usługę transportową, do której wykonania powinien posiadać stosowną licencję, dopuścił się naruszenia opisanego w lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., za które prawidłowo organ nałożył na niego karę w wysokości 8000 zł.
W ocenie WSA prawidłowo również organ, na podstawie lp. 2.10 zał. nr 3 do u.t.d., nałożył na skarżącego karę w wysokości 8000 zł za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b), zgodnie z którym przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Kontrolowany pojazd, którym poruszał się skarżący wraz z pasażerem, był samochodem osobowym przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, co wynika z przedstawionego dowodu rejestracyjnego.
WSA stwierdził, że zgodnie z art. 92a ust. 2 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10 000 zł, trafnie zatem organ wymierzył skarżącemu karę w tej wysokości.
Sąd pierwszej instancji uznał, że organ wyczerpująco zbadał wszelkie istotne w sprawie okoliczności, które poprzedzono przeprowadzeniem stosownych dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej jako: k.p.a.).
Skargę kasacyjną wniósł M.K. zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z zaakceptowaniem przez sąd naruszenia przez organ ogólnych zasad, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. polegającego na przeprowadzeniu czynności dowodowych w sposób całkowicie dowolny nie dopełniając wszelkich wymogów nałożonych na organy przez przepisy, takich jak:
- a. sporządzenie protokołu kontroli wbrew wymogom przepisu art. 68 k.p.a.,
- b. braku przeprowadzenia stosownych dowodów w postaci przesłuchania świadka zdarzenia w osobie rzekomego pasażera skarżącego i tym samym doprowadzenie do sytuacji, w której skarżący został pozbawiony skutecznej możliwości działania w postępowaniu przez wzgląd na niezgodne z przepisami działania organu;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającym na:
- a. dowolnej a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego polegającej na zaakceptowaniu dowodów pozyskanych przez organ z naruszeniem przepisów postępowania,
- b. przyjęciu jako wiarygodny dowodu w postaci protokołu kontroli sporządzonego niezgodnie z przepisami prawa,
- c. przyjęciu jako dowód pozwalający na ustalenie stanu faktycznego dowodu z notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariuszy Policji bez przesłuchania w charakterze świadka funkcjonariuszy czy też osoby wskazywanej przez Policję jako rzekomy pasażer skarżącego, który zapłacił za usługę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż organ błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie;
- 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ art. 74 u.t.d. w zw. z art. 68 § 1 k.p.a. polegające na sporządzeniu protokołu z kontroli, który nie odpowiada wymogom prawa i nie zawiera wszystkich istotnych elementów.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
W piśmie procesowym z 17 listopada 2020 r. Główny Inspektor wniósł o przeprowadzenie rozprawy w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095) zarządzenia z 15 marca 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 10 maja 2022 r., o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna M.K. oparta została na naruszeniu przepisów postępowania, a więc na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach zarzutów kasacyjnych strona wskazała na naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z odesłaniem do art. 6, art. 7 i art. 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także do art. 74 u.t.d. w związku z art. 68 § 1 k.p.a.
Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie zaskarżony wyrok jest wadliwy, bo sąd pierwszej instancji niezasadnie zaakceptował decyzję nakładającą karę za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy został wadliwie ustalony, bowiem jego potwierdzeniem był wadliwie sporządzony protokół kontroli.
Skarga kasacyjna jest niezasadna, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA zarzuty kasacyjne są nietrafne. Strona ujmuje zarzuty w trojaki sposób, jednak w istocie dotyczą one tego samego problemu procesowego. Opierają się na kwestionowaniu poprawności sporządzenia protokołu kontroli, z czego skarżący wywodzi wadliwość ustaleń faktycznych będących podstawą nałożenia kary. Takie ujęcie zarzutów kasacyjnych daje podstawę do łącznego ich rozpoznania. Jednak zanim NSA odniesie się do ich merytorycznej zawartości, musi stwierdzić, że merytoryczna ocena tych zarzutów będzie ograniczona, bowiem są one wadliwe formalnie. Wprawdzie ta wadliwość nie pozwala sądowi drugiej instancji na odrzucenie skargi kasacyjnej ze względu na uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1, jednak ogranicza ocenę zarzutów kasacyjnych tylko do tych zakresów, które jednoznacznie dają ustalić się na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Wychodząc z takiego założenia NSA stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stwierdzenie takie znajduje oparcie w tym, że nie można naruszyć przepisów, które nie były stosowane. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że sąd pierwszej instancji oddalił skargę, a więc podstawą prawną orzekania był art. 151 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wprost taką podstawę wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, ale tylko wówczas, gdy wyrok uwzględniałby skargę. NSA przypomina i podkreśla, że to treść i zarzuty skargi kasacyjnej, a więc strona wyznacza zakres kontroli skarżonego wyroku. Poza ten zakres sąd drugiej instancji nie może wychodzić, chyba że chodziłoby o przesłanki nieważności.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny. Z tego powodu jest środkiem profesjonalnym. Oznacza to, że skuteczna skarga kasacyjna musi spełniać prawem określone wymogi formalne. Braki w tym zakresie zawsze muszą prowadzić do jej nieskuteczności. Stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna ma wskazywać zarzuty oraz zawierać ich uzasadnienie. Uzasadnienie zarzutów ma wyjaśniać na czym polegało naruszenie przepisów objętych zarzutami, jak przepisy powinny być stosowane, a w przypadku zarzutów procesowych należy wskazać wpływ naruszenia na rozstrzygnięcie, bo przecież tylko te naruszenia procesowe mogą być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Rozpoznawana skarga kasacyjna zasadniczo nie wyjaśnia stawianych zarzutów, poza tym, który wiąże się z naruszeniem art. 74 u.t.d. i art. 68 § 1 k.p.a. Stwierdzenie takie znajduje oparcie w tym, że nie jest uzasadnieniem zarzutów ogólne odniesienie się do treści art. 7, art. 6 i art. 80 k.p.a., a taki sposób uzasadnienia utrzymuje autor skargi kasacyjnej.
Naruszenie tych przepisów powinno być związane z realiami konkretnej sprawy, a nie teoretycznym rozumieniem treści przepisów.
Poprawnym od strony formalnej jest tylko ten zarzut, który kwestionuje prawidłowość protokołu, a w konsekwencji ustalenie podmiotu naruszającego przepisy ustawy o transporcie drogowym. W tym zakresie NSA podziela stanowisko sądu pierwszej instancji i przyjmuje, że organy poprawnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy.
Nawet przy założeniu, że dokonanie niektórych czynności procesowych miało miejsce z uchybieniami formalnymi, nie można zasadnie twierdzić, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony. NSA zwraca uwagę, że uchybienia formalne powinny być istotne, by można mówić o wadliwości postępowania skutkującej uchyleniem wyroku. Odmowa podpisania protokołu przez kontrolowanego nie stanowi istotnej wady, skoro ten fakt został zaznaczony w aktach sprawy. NSA nie może zgodzić się także ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie, że protokół kontroli nie opisuje dokładnie przebiegu kontroli. Z punktu widzenia przedmiotu sprawy o nałożenie kary za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym protokół ten zawiera wszystkie istotne dla tej sprawy ustalenia, zatem w tym znaczeniu jest on kompletny. Podobnie nie można przyjąć, że notatka urzędowa policjanta nie ma znaczenia dla ustaleń faktycznych. Oczywiście taka notatka nie jest protokołem, ale jest pełnoprawnym środkiem dowodowym w rozumieniu art. 75 k.p.a. Poza tym niewątpliwie jest dokumentem publicznym, jeżeli została sporządzona przez funkcjonariusza Policji na służbie. Z tych więc powodów rozpoznawane zarzuty procesowe należało uznać za niezasadne.
Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji.