Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 511/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek ZUS i określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżąca W. C. złożyła w dniu [...] czerwca 2004 r. wniosek o umorzenie jej zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia, powołując się na art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.),zwanej dalej: u.s.u.s. Stwierdził, że dokonana przez organ analiza materiału dowodowego wykazała, że w sprawie nie zostały stwierdzone przesłanki do umorzenia składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy wydaną przez siebie decyzję z dnia [...] listopada 2004 r.
W. C. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o ponowne rozpatrzenie jej prośby.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.
Sad stwierdził, że nie ma wątpliwości co do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozstrzygania w I instancji spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, składek zdrowotnych, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Roszczeń Pracowniczych, co wynika z przepisów art. 3, art. 68, art. 66 ust 4 oraz art. 83 ust 1 u.s.u.s.
W niniejszej sprawie, w postępowaniu odwoławczym decyzja została wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, to Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest podmiotem, który wydaje decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek i to jemu przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej.
Nie było zatem, zdaniem Sądu, podstaw do twierdzenia, że organem właściwym do wydania decyzji w danym zakresie był Prezes Zakładu. Jego kompetencje w zakresie wydawania decyzji w sprawach indywidualnych zostały w art. 73 u.s.u.s. wyraźnie określone i obejmują jedynie przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku, a nie umarzania należności z tytułu składek.
Na mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. odwołanie w stosunku do decyzji rozstrzygających zaprezentowane kwestie przysługuje do sądu powszechnego, jednakże w myśl ust. 4 artykułu od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne – odwołanie nie przysługuje. Z normy art. 83 ust 4 u.s.u.s. należało wywieść, iż nie istnieje możliwość zaskarżenia decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych do sądu powszechnego. Nie oznacza to jednak całkowitego braku zaskarżalności tych indywidualnych aktów administracyjnych. Z przepisów art. 123 u.s.u.s., art. 15 k.p.a. oraz 127 k.p.a. Sąd wywiódł, iż od decyzji Zakładu wydanej pierwszej instancji przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania.
Uzasadnione wobec powyższego było zdaniem WSA stanowisko, zgodnie z którym organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wydawanych w pierwszej instancji przez ZUS jest Minister Polityki Społecznej jako organ nadzoru w stosunku do ZUS (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.).
W skardze kasacyjnej z dnia 26 lipca 2005 r. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego interpretację:
- 1. przepisu art. 84 ust. 4 u.s.u.s. przez przyjęcie, że przepis ten nie wyłącza wniesienia odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w trybie przepisów k.p.a.,
- 2. przepisu art. 127 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,
- 3. przepisu art. 123 § 1 i 2 k.p.a. przez przyjęcie, że na podstawie tych przepisów przysługuje odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne do Ministra Polityki Społecznej.
W opinii skarżącego WSA w Warszawie dokonał wybiórczej analizy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i przyjął, że ustawa ta nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umarzania należności z tytułu składek i nie określa organu uprawnionego do rozpatrzenia odwołania w tych sprawach. Tymczasem ze względu na to, iż art. 70 ust. 3 Konwencji MOP Nr 102 oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wykluczają możliwość składania odwołań (w tym również odwołań, o których mowa w art. 127 § 1 k.p.a.), a zażalenie stronie nie przysługuje, to jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji Zakładu pozostaje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest to zagwarantowane także, na podstawie konstytucyjnego prawa do rozpatrzenia sprawy w trybie dwuinstancyjnego postępowania, o czym mówi art. 78 Konstytucji oraz art. 15 k.p.a. Zatem stronie, zanim skieruje skargę do sądu, przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa Zakładu, co usankcjonowane jest wieloletnią praktyką orzeczniczą dawnego NSA, a potem WSA, zgodnie z którą Zakład w zakresie decyzji o których mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. działa jako organ administracji. Odmienny wniosek do którego doszedł WSA, iż organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej wynika również z niewłaściwej interpretacji postanowień k.p.a.
Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie podniósł, że w treści art. 127 § 3 k.p.a. są wyliczone w sposób wyczerpujący podmioty, wobec decyzji których służy jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to jednak myli się, gdy przepis ten jest uwzględniany bez podanych w art. 5 k.p.a. definicji wyrażeń ustawowych, tj. pomija przy rozstrzygnięciu art. 5 § 2 pkt. 4 k.p.a. Zakład realizując zlecane zadania administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia społecznego niewątpliwie zaś pozostaje w świetle art. 66 ust. 4 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s. organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a Prezes zakładu jest jego kierownikiem.
Skarżący powołał się także na uregulowania przepisu art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, który wyraźnie stanowi, że wobec decyzji Zakładu (Prezesa) w sprawach cofnięcia upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich - stronie przysługuje odwołanie do Ministra. Ten wyjątkowo ustanowiony tryb odwoławczy, który przez analogię odnieść można do art. 127 § 1 k.p.a., należy uznać za wyłom w zasadzie, w której to Zakład (Prezes) występuje odpowiednio do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Gdyby zatem przyjąć tok rozumowania zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to przepis wprost mówiący o odwołaniu do ministra byłby zupełnie zbędny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu. Oznacza to, że nakaz kontroli NSA wyznacza sposób i przedmiot stawianego zarzutu kasacyjnego
Autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej określonej a art. 174 pkt 1 p.p.s.a. postawił zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przytoczonych w niej przepisów prawa.
Sąd I instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wobec zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. naruszenia przepisów o właściwości.
Zatem u podstaw zaskarżonego wyroku legło naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. mieści się w dziale II k.p.a. zatytułowanym "Postępowanie"). Tej podstawy prawnej rozstrzygnięcia autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast zarzut kasacyjny sformułowany jest błędnie, albowiem wskazane w nim przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz k.p.a. to przepisy proceduralne, na podstawie których Sąd I instancji ustalił właściwość w postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
Zatem tak sformułowany zarzut mógłby być rozważony w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ale włącznie z przepisami postępowania sądowego czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił, aczkolwiek wprowadzenie przymusu adwokacko-radcowskiego do sporządzenia tej skargi (art. 15 § 1 p.p.s.a.) miało na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu formalnego i merytorycznego.
Niezależnie jednak od powyższych nieprawidłowości stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa z następujących względów.
Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.).
Do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), a zatem należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.
W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.