Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę P. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym, uchylając tą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2013 r. Sąd stwierdził również, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:
w wyniku przeprowadzonej w dniu 17 września 2012 r. w Cz. kontroli pojazdu członowego, którym wykonywano przewóz drogowy magnezytu surowego w imieniu skarżącego, składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego oraz trzyosiowej naczepy, stwierdzono naruszenie dopuszczalnych norm: nacisku 24,5 t na potrójnej osi nienapędowej naczepy przy jego przekroczeniu o 0,5 t oraz łącznej masa pojazdu 40,3 t, którą przekroczono o 0,3 t. Podstawą stwierdzonych naruszeń było przeprowadzone za pomocą przenośnych wag do pomiarów statycznych LP 600, ważenie na zalegalizowanym stanowisku pomiarowym. Kierowca wykonujący przewóz nie okazał zezwolenia na przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych.
Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2.400 złotych. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 10 t, dla potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż o 1,4 m oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego składającego się z dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy.
W wyniku odwołania strony Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, który decyzją z dnia [...] marca 2013 r. ponownie nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2.400 złotych w związku ze stwierdzonymi naruszeniami.
Objętą skargą decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2013 r. Organ odwoławczy w zakresie możliwości określania dopuszczalnej masy całkowitej wagami typu LP 600, jak i co do możliwości ich stosowania podczas kontroli, wskazał, że wagi użyte w trakcie kontroli spełniały wymogi określone rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 października 2003 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne (Dz. U. Nr 183, poz. 1791), co potwierdzały ważne świadectwa ich legalizacji, wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w S. z przewidzianymi terminami ważności do dnia 30 października 2013 r. Wskazując na ustalony przebieg kontroli pojazdu: jego ważenia, poinformowania kierowcy o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach oraz nie wniesieniu przez niego żadnych zastrzeżeń do protokołu, organ stwierdził, że procedura ważenia przebiegła prawidłowo, za pomocą zalegalizowanych urządzeń i w miejscu do tego przeznaczonym a wyniki uzyskane w trakcie ważenia nie budziły wątpliwości.
Sąd I instancji uwzględniając skargę za zasadne uznał zarzuty naruszenia, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. co do poczynionych ustaleń w zakresie wyników ważenia pojazdu podzielając stanowisko strony skarżącej odnoszące się do zastosowania niewłaściwych wag pomiarowych użytych do ważenia kontrolowanego pojazdu - wag przenośnych do pomiarów statycznych typu LP 600.
Wskazał, że zasady użytkowania urządzeń określają bezpośrednio ich producenci, w tej sprawie instrukcja obsługi wagi LP 600, co następnie jest weryfikowane w oparciu o obowiązujące normy zawarte zarówno w świadectwach homologacji oraz certyfikatach zatwierdzenia typu urządzenia (WE nr PL [...]) oraz świadectwach legalizacji. Z wymienionych dokumentów wynikało, że waga nieautomatyczna LP 600 służy do pomiaru nacisków kół i osi (w układzie dwóch połączonych wag lub ich odpowiedniej konfiguracji w zależności od rodzaju pojazdu lub zespołu pojazdów).
Sąd podkreślił w tym zakresie, że wagi przenośne nieautomatyczne do pomiarów statycznych typu LP 600 nie posiadały homologacji do pomiaru masy całkowitej pojazdu oraz nacisków osi wielokrotnych. Brak możliwości dokonywania na podstawie wskazań tego typu wag pomiarów (wyników sumarycznych nacisków kół i osi) wynikał również z samej instrukcji obsługi wag LP 600, których przeznaczenie zostało przez producenta wskazane w Instrukcji, a z której wynikało jednoznacznie, że wagi te są przeznaczone tylko do statycznych pomiarów nacisku kół lub osi. Sąd I instancji zwrócił również uwagę na "Instrukcję postępowania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego w trakcie kontroli parametrów pojazdów poruszających się po drogach publicznych i pobierania kar pieniężnych", wprowadzona zarządzeniem Głównego Inspektora nr 3/2006 z dnia 7 lutego 2006 r., zgodnie z którą polecono obniżenie wyników pomiarów, dokonywanych za pomocą wag przenośnych (typu SAW i LP 600), o 200 kg i 2% celem skorygowania ewentualnych błędów w zakresie wskazań wag, co miało poprawić wiarygodność tych pomiarów.
W ocenie Sądu treść instrukcji prowadziła do wniosku, że dokonywanie sumarycznych pomiarów wymienionymi wagami mogło prowadzić do niezgodności ze stanem faktycznym. Ponadto w piśmie z dnia 26 września 2013 r. (znak M31-076 140.1-619/13), Prezesa Głównego Urzędu Miar wyraził stanowisko, że wynik ważenia pojazdu z wykorzystaniem wag LP 600, jako masa całkowita, może być traktowany wyłącznie jako orientacyjny, a ostateczne ustalenia w tym zakresie powinny zostać dokonane na podstawie innej odpowiedniej wagi nieautomatycznej klasy dokładności III o odpowiednim obciążeniu maksymalnym.
Mając na uwadze przywołane stanowisko oraz okoliczność, że pomiaru nacisku na osie pojazdu dokonano przy użyciu wag LP 600 posiadających aktualne świadectwa legalizacji, dokonany niezgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń określonych w świadectwie legalizacji oraz niezgodnie z instrukcją producenta wag, Sąd I instancji uznał, że działanie to było nieprawidłowe - niezgodne z zasadami określającymi sposób ustalania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. W przypadku ustalenia dopuszczalnej masy pojazdu dokonany pomiar nie mógł być uznany za przeprowadzony prawidłowo, a w konsekwencji jego wynik nie mógł stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej na skarżącego.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Skargą kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów:
- 1. postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się mylnym przyjęciem przez Sąd, że organy dopuściły się obrazy powyższych przepisów poprzez zastosowanie niewłaściwych wag pomiarowych do ważenia kontrolowanego pojazdu, tj. wag przenośnych do pomiarów statycznych typu LP 600, zdaniem Sądu służących tylko do statycznych pomiarów nacisku kół i osi pojedynczych pojazdu, a nie określenia jego masy całkowitej i nacisków osi wielokrotnych, podczas gdy prawidłowość uzyskanych za pomocą wag typu LP 600 wyników pomiaru nie może budzić żadnych wątpliwości, a skarżący w żaden sposób nie wykazał, że były one błędne, a jeśli tak to w jakim stopniu, zaś organy dowiodły w toku postępowania, że w oparciu o obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne oraz aktualne w dniu kontroli dokumenty dopuszczające wagi do użytkowania, za ich pomocą prawnie dopuszczalne i w pełni uprawnione było dokonanie ustaleń także w zakresie masy całkowitej pojazdu, jak nacisków osi wielokrotnych pojazdów;
- 2. postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w niczym nieuprawnionym i błędnym założeniu przez Sąd i instancji w zakresie ustaleń faktycznych, że pomiar masy kontrolowanego pojazdu mógł być wadliwy, gdyż został przeprowadzony za pomocą wag typu LP 600, nie posiadających homologacji do pomiaru masy całkowitej pojazdu oraz nacisków osi wielokrotnych i umotywowanie takiego poglądu stanowiskiem Prezesa Głównego Urzędu Miar oraz Instrukcją ITD wydaną przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podczas gdy instrukcje czy pisma resortowe, niewydajne na podstawie delegacji ustawowej, nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia organów, natomiast rzeczona instrukcja (polecająca obniżenie wyników pomiarów) wydana została celem zniwelowania możliwych do wystąpienia, aczkolwiek dopuszczalnych błędów pomiarowych urządzeń, co odbywa się wyłącznie na korzyść kontrolowanego i daje całkowitą pewność, że sprawa rozpatrywana jest z uwzględnieniem interesu strony, natomiast ewentualne, choć dopuszczalne błędny wskazań urządzeń pomiarowych zostają wyeliminowane;
- 3. prawa materialnego, art. 1 ust. 2 lit. a pkt 2 i art. 3 dyrektywy 90/384/EWG oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2008 r., nr 26, poz. 152), polegające na ich niewłaściwej interpretacji i w konsekwencji mylnym przyjęciu, że wagi typu LP 600 przeznaczone są wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi pojazdu, podczas gdy przepisy te wprost dopuszczają przy użyciu przedmiotowych wag pomiar zarówno osi wielokrotnych pojazdu jak i jego masy całkowitej.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie, w jakim zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a.
Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, ze sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Bezsprzecznym jest na tle tego przepisu, co wynika również z ugruntowanego orzecznictwa Sądów Administracyjnych, że naruszenie przywołanego art. 133 § 1 p.p.s.a. ma miejsce, gdy kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach.
W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji uchylając rozstrzygnięcia organów pierwszej jak i drugiej instancji, nakładające na skarżącego karę pieniężna za przejazd pojazdem nienormatywnym, stwierdził, że organy dokonując ustaleń w zakresie ważenia poddanego kontroli pojazdu dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia wynikały z użycia niewłaściwych wag pomiarowych – przenośnych wag do pomiarów statycznych tylu LP 600. Ocenę użycia podczas kontroli niewłaściwych wag Sąd oparł o przedstawione przez Prezesa Głównego Urzędu Miar w piśmie z dnia 26 września 2013 r. stanowisko odnośnie tych urządzeń oraz instrukcję producenta (Intercomp) zawartą na stronie 3 jak również o świadectwa homologacji, certyfikat zatwierdzenia typu urządzenia (WE nr PL [...]) i świadectwa legalizacji wag wykorzystanych w sprawie, podpierając jednocześnie swój pogląd na "Instrukcji postępowania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego w trakcie kontroli parametrów pojazdów poruszających się po drogach publicznych i pobierania kar pieniężnych".
Stwierdzić należy, że akta sprawy tak akta sądowe jak i akta administracyjne, co do ścisłości drugie z wymienionych, zawierają wyłącznie świadectwa legalizacji ponownej zastosowanych w toku kontroli wag typu LP 600 o numerach fabrycznych [...] i [...]. Brak jest natomiast pozostałych z wymienionych przez Sąd I instancji dokumentów, w tym mającej wobec przedstawionych motywów zaskarżonego wyroku, kluczowe znaczenie przy ocenie sprawy instrukcji producenta przedmiotowego typu wag nieautomatycznych.
Analiza uzasadnienia wyroku, przede wszystkim jej części merytorycznej, nie wskazuje, w jakim trybie Sąd I instancji uznał instrukcję obsługi wag LP 600 za materiał dowodowy w sprawie.
Nie wskazuje również, przy stwierdzeniu, że pomiaru dokonano z użyciem niewłaściwych wag pomiarowych – niezgodnie z ich przeznaczeniem określonym w homologacji, świadectwie legalizacji i instrukcji producenta, jakie dane wynikające z treści świadectw legalizacji ponownej użytych wagi bądź w oparciu, o jakie regulacje prawne stały się podstawą niedopuszczalności zakwestionowanych pomiarów nacisku na osie pojazdu.
Sąd I instancji nie dokonał również identyfikacji prawnej, uwzględnionych przez niego przy dokonywaniu oceny legalności objętej skargą decyzji, pisma Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 26 września 2013 r. oraz przywołanej "instrukcji postępowania inspektorów (...)". Mając na uwadze wpływ przedstawionych tam stanowisk, odnośnie możliwości przeprowadzania rodzajów pomiarów wagami typu LP 600 i zastosowania korekt wyników, na zaskarżone orzeczenie (jego główne motywy ległe u podstaw uchylenia decyzji organów), istotnym byłoby wyjaśnienie przez Sąd I instancji, jakie normy prawne stanowiły podstawę do sformułowania wyrażonej w uzasadnieniu oceny. Ograniczył się wyłącznie do wskazania tych stanowisk, ich wpływu na sprawę oraz fakty, iż stanowiska te znane są mu z urzędu. Ostatnia z wymienionych kwestii znajduje swoje uzasadnienia w treści art. 106 § 4 p.p.s.a. w związku z § 3 tego przepisu i art. 228 § 2 kodeksu postępowania cywilnego.
Oznacza to, że Sąd I instancji mógł posiłkować się faktami znanymi mu z urzędu przy rozpoznaniu sprawy jednakże ich zastosowanie, wobec wymienionego mankamentu polegającego na braku wyjaśnienia, jakie normy prawne stanowiły podstawę ich zastosowania, wykluczał możliwość przyjęcia ich tak istotnego wpływu na dokonaną przez Sąd I instancji kontrolę rozstrzygnięć organów.
Wymienione braki uzasadnienia stanowią uchybienie w zakresie obowiązku nałożonego art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, co ma istotny wpływ wobec zasadności zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. na dokonanie instancyjnej kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie miał na względzie, że celem regulacji z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jest dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. To bowiem normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji zwrócić należy uwagę na regulacje materialnoprawne i proceduralne, które miały lub powinny mieć zastosowanie w sprawie. Ponadto Sąd, zważywszy na materiał dowodowy sprawy, oceni czy akta sprawy zawierają dokumentację niezbędną do ustalenia i oceny, czy wagi użyte do pomiarów potwierdzają spełnienie wymogów prawnych i technicznych, a w razie konieczności podejmie stosowne działania prawne wynikające z art. 133 § 1 p.p.s.a. do ich skompletowania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).