Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 744/13, oddalił skargę J. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.
W dniu [...] marca 2012 r. poddano kontroli drogowej pojazd marki V. o nr rej. [...]. Stwierdzono, że na bokach pojazdu widniał napis "[...]" z numerem "[...]", zaś w górnej części szyby czołowej i tylnej oraz na szybie bocznej pojazdu umieszczony został cennik usług przewozowych. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono ponadto, że w pojeździe zamontowany był drogomierz "[...]" nr [...]. Kierujący pojazdem okazał m.in. wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej skarżącemu przedsiębiorcy – J. G., działającemu pod firmą "G." J. G. W toku kontroli wykonano dokumentację fotograficzną dla celów dowodowych. Zdaniem organu, zgromadzona w aktach dokumentacja wskazuje, iż doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.).
Decyzją z dnia [...] października 2012 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. G. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania i uznał je za bezzasadne. W konsekwencji organ utrzymał nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. i ustalonej w oparciu o l.p. 2.9. załącznika do tej ustawy.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. J. G. wniosła o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. poprzez przyjęcie, że został popełniony delikt administracyjny, podczas gdy na kontrolowanym pojeździe brak było zabronionych oznaczeń, o których mowa w tym przepisie. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez bezkrytyczne i niepotwierdzone materiałem dowodowym ustalenie, iż umieszczony na pojeździe napis "[...]" i "[...]" jest nazwą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., a umieszczenie tego oznaczenia na pojeździe upodobnia go do taksówki i stanowi ominięcie przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.
W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła m.in., że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż intencją ustawodawcy nie było całkowite wyeliminowanie z rynku usługi przewozu osób wykonywanej przez przedsiębiorcę innego niż taksówkarz, a jedynie umożliwienie potencjalnemu odbiorcy usługi przewozowej jednoznaczne odróżnienie przewozów wykonywanych przez taksówki od przewozów osób wykonywanych przez innych uprawnionych do tego przedsiębiorców. Zdaniem skarżącej z ustawy o transporcie drogowym nie wynika, aby pojazdy wykonujące przewóz osób nie mogły wyróżniać się względem pozostałych. Pojazdy te mogą bowiem wyróżniać się w sposób dowolny, o ile nie narusza to zakazów wymienionych w art. 18 ust. 5 u.t.d.
W ocenie skarżącej, kontrolowany pojazd nie jest taksówką, gdyż nie spełnia wymogów zawartych w § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm.; powoływanego dalej jako: rozporządzenie z 31 grudnia 2002 r.). Najistotniejszą cechą odróżniającą taksówkę od innego pojazdu jest, zdaniem strony, obligatoryjne wyposażenie jej w zainstalowaną na dachu dodatkową lampę z napisem "taxi" (§ 24 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia) oraz zainstalowanie taksometru. Kontrolowany pojazd nie nosił zaś żadnych cech przypominających, bądź sugerujących transport drogowy osób taksówką, ponadto oznakowany był napisem "[...]", co przy braku napisu "taxi", taksometru i lampy na dachu, wskazuje na przewoźnika innego niż taksówka.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.
W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.
Sąd podkreślił, że na gruncie u.t.d. obowiązują odmienne zasady wykonywania przewozów okazjonalnych pojazdem niebędącym taksówką i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją różnego charakteru tych przewozów jest wprowadzony art. 18 ust. 5 u.t.d. zakaz umieszczania w pojazdach przeznaczonych do przewozu okazjonalnego osób wyposażenia i oznakowania właściwego dla taksówki (taksometr, oświetlony napis na dachu, numer telefonu i nazwa, adres przedsiębiorcy). Ratio legis wprowadzenia tych zakazów było wyeliminowanie wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Powołany przepis ma więc na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie spełnia standardów wymaganych dla taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką.
Sąd wskazał, że wprowadzając omawiany zakaz ustawodawca posłużył się pojęciami "nazwa, adres oraz telefon przedsiębiorcy", nie definiując ich. Zakaz zostaje jednakże naruszony w przypadku umieszczenia na pojeździe nawet jednego ze wskazanych w tym przepisie elementów (nazwa, adres, telefon). Ustawodawca posłużył się określeniem nazwa, a nie firma. Zatem nie musi to być nazwa, pod którą przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą. Zakaz obejmuje umieszczanie na pojeździe wszelkiej nazwy przedsiębiorcy, choćby była to tylko nazwa powszechnie używana, nie zaś nazwa np. wpisana do rejestru.
W ocenie WSA, ciąg tych samych cyfr "[...]" oraz napis "[...]" połączony ze wskazanym numerem, umieszczony na prawej i lewej stronie pojazdu, stanowiły oznaczenie nazwy przedsiębiorcy, przyjętej przez skarżącą na użytek wykonywanych przewozów. Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organów, że układ wyrażeń "[...]" w powiązaniu z tym samym ciągiem cyfr, ułożonych zawsze w tej samej konfiguracji miał potencjalnym klientom wskazywać jednoznacznie, iż pojazdy tak oznakowane należały do konkretnego przedsiębiorcy taksówkowego. Co do możliwości upewnienia się, że pojazdy tak oznakowane należały do skarżącej, potencjalny pasażer uzyskiwał dodatkową informację, umieszczoną na umieszczoną na szybie tylnych prawych drzwi, wskazującą adres internetowy obejmujący w nazwie firmę skarżącej: [...] i cennik usług przewozowych. Cennik ten w powiązaniu z nr pojazdu i drogomierzem zamontowanym wewnątrz pojazdu wskazywały, że pojazd miał pasażerom kojarzyć się z taksówką.
Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że oznaczenie pojazdu stanowiło dopełnienie obowiązku odróżnienia pojazdów wykonujących przewóz osób na podstawie licencji, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.t.d. od pojazdów, którymi wykonywane są przewozy na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (art. 6 u.t.d.).
Sąd podkreślił, że oznaczenie pojazdu w zakresie nazwy, którą to okoliczność organy konsekwentnie wskazywały jako naruszenie, przekroczyło zakres dopuszczalnego oznakowania dla pojazdów wykonujących przewozy na podstawie licencji z art. 5 ust. 1 u.t.d. Napis obejmujący: ciąg tych samych cyfr "[...]" wraz ze zwrotem "[...]" stanowił w rzeczywistości nazwę przedsiębiorcy, tym bardziej że w taki sam sposób skarżąca oznaczała również inne pojazdy wykonujące w jej imieniu przewozy osób.
W ocenie WSA, w rozpoznawanej sprawie w szczególności wyczerpująco zostały zbadane istotne w sprawie okoliczności, przeprowadzono dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a z akt administracyjnych nie wynika, by skarżącej ograniczano możliwość wyrażenia stanowiska w sprawie. Dokumentacja fotograficzna skontrolowanego pojazdu oraz utrwalone w protokole kontroli stwierdzenia osoby kontrolującej, wynikające z oględzin pojazdu, stanowią wystarczający materiał dowodowy dla wykazania naruszenia, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit b) u.t.d., bez konieczności potwierdzania ich innymi dowodami. Poza sporem jest bowiem, iż pojazd był oznakowany w sposób wykazany ustaleniami kontroli.
Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że skoro w dniu kontroli przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą był wykonywany przez skarżącą z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą przedsiębiorcy, organ prawidłowo zastosował dyspozycję przepisu art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. w zw. z lp. 2.9. pkt 2 załącznika nr 3 do tej ustawy i zasadnie nałożył karę pieniężną w wysokości 8.000 zł.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. G. Wyrok zaskarżyła w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżąca dopuściła się popełnienia deliktu administracyjnego podczas, gdy na kontrolowanym pojeździe brak było zabronionych oznaczeń, o których mowa w ww. przepisie,
- 2) art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten zabrania przewoźnikom wykonującym przewozy okazjonalne umieszczania na pojeździe oznaczeń służących identyfikacji przedsiębiorcy, jako wykonującego przewóz osób.
- II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez:
- a) uznanie, że organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy,
- b) przyjęcie i przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń faktycznych nieznajdujących należytego oparcia w materiale dowodowym i niewystarczających do zastosowania prawidłowo rozumianych unormowań zawartych w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., a w szczególności, że:
- • "układ wyrażeń "[...]" w powiązaniu z tym samym ciągiem cyfr "[...]", ułożonych zawsze w tej samej konfiguracji miał potencjalnym klientom wskazywać jednoznacznie, że pojazdy tak oznakowane należały do konkretnego przedsiębiorcy taksówkowego",
- • "co do możliwości upewnienia się, że pojazdy tak oznakowane należały do skarżącej, potencjalny pasażer uzyskiwał dodatkową informację, umieszczoną na szybie tylnych prawych drzwi, wskazującą adres internetowy obejmujący w nazwie firmę skarżącej" [...] i cennik usług przewozowych",
- • "ciąg cyfr, które widniały na kontrolowanym pojeździe, umożliwiały połączenie telefoniczne, pod którym zbierane są zlecenia na rzecz przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy m.in. na rzecz skarżącej",
- c) bezkrytyczne i niepotwierdzone zgromadzonym materiałem dowodowym ustalenie, iż napisy "[...]" bądź "[...]", występujące w połączeniu z ciągiem cyfr "[...]" stanowiły przyjętą przez skarżącą na użytek wykonywanych przewozów nazwę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d., a nie były oznaczeniem odróżniającym pojazdy świadczące usługi na licencji skarżącej od taksówek
- - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do stwierdzenia naruszenia przez skarżącą przepisu art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.
Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej zawarto w jej uzasadnieniu.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
W sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W sprawie niniejszej zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego uznać należy za nieusprawiedliwione, bowiem stan faktyczny został ustalony prawidłowo i wbrew zarzutom kasacyjnym, co do zasady, jest niesporny.
Protokół kontroli i dokumentacja fotograficzna przesądzają bowiem o tym, że należy za prawidłowe uznać ustalenie, iż skontrolowany, należący do skarżącej pojazd był opatrzony na szybach i karoserii napisami "[...]" oraz ciągiem cyfr "[...]" a także napisem "[...]". Jest też niesporne, że J. G. nie prowadziła działalności gospodarczej pod nazwą określoną którymkolwiek z podanych napisów. Zarzuty kasacyjne dotyczące zebrania materiału dowodowego i prawidłowości dokonanych ustaleń, co do wskazanych wyżej faktów, mających znaczenie zasadnicze dla zastosowania prawa materialnego należy więc uznać za nieusprawiedliwione.
Zasadne natomiast są zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. błędnej wykładni art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. i błędnego zastosowania wskazanego przepisu w ustalonym prawidłowo wyżej opisanym stanie faktycznym.
W dacie kontroli art.18 ust. 5 lit. b) u.t.d. stanowił: zabrania się umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem i telefonem przedsiębiorcy.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 18 ust. 5 lit. b/ u.t.d. nie może być rozumiany w taki sposób, że do naruszenia zawartego w nim zakazu dochodzi tylko wtedy, gdy nazwa przedsiębiorcy umieszczona na pojeździe jest tożsama z firmą, pod jaką przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się bowiem pojęciem "firmy", lecz "nazwy", która może być nadana przez przedsiębiorcę wyodrębnionym składnikom majątkowym i różnić się od jego firmy (por. np. wyroki NSA z 20 października 2009 r., sygn. akt II GSK 110/09 i z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 330/09).
Należy jednak podkreślić, że nie oznacza to, iż za nazwę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. można przyjąć także oznaczenie o charakterze informacyjnym, które przedsiębiorca umieścił na pojeździe, które wskazuje, że pojazd nie jest taksówką. Zatem prawidłowa wykładnia art.18 ust.5 b) u.t.d., w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli, nie uprawnia do przyjęcia, że każdy napis na pojazdach stanowi nazwę przedsiębiorcy i jest zakazany z tego tylko względu, że jest umieszczany w jednakowym kształcie na wszystkich pojazdach należących do danego przedsiębiorcy.
Podobnie ciąg cyfr, który nie stanowi numeru telefonu przedsiębiorcy ani żadnego innego numeru telefonu, a jedynie jego fragment, nie może być uznany za objęty zakazem umieszczania na karoserii pojazdu na podstawie art. 18 ust. 5 lit. b/ u.t.d.
Przepisy określające zakazy, z których naruszeniem wiąże się kara administracyjna, muszą być interpretowane ściśle, bowiem granice deliktu administracyjnego nie mogą być określane przez organ administracji na użytek konkretnego postępowania, tylko muszą wynikać wprost z ustawy. W dacie kontroli zakaz wynikający z art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. obejmował umieszczanie na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem i telefonem przedsiębiorcy.
Należy zauważyć, że dopiero z dniem 29 czerwca 2012 r. weszła w życie nowelizacja art. 18 ust. 5 u.t.d. i obecnie w myśl przeredagowanego przepisu, zgodnie z jego p. 2, zabrania się umieszczania w sposób widoczny i czytelny z zewnątrz pojazdu oznaczeń z nazwą, adresem, telefonem, adresem strony internetowej przedsiębiorcy lub innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy, a także reklam usług taksówkowych i przedsiębiorców świadczących takie usługi. Zatem dopiero z dniem 29 czerwca 2012 r., a więc już po przeprowadzeniu kontroli pojazdu, weszła w życie nowelizacja art. 18 ust. 5 u.t.d. rozszerzająca zakaz umieszczania na pojeździe oznaczeń o inne oznaczenia mające na celu identyfikację przedsiębiorcy. Dopiero od tego momentu zakazane jest umieszczanie innych oznaczeń, które – nie będąc nazwą przedsiębiorcy – mogą identyfikować przedsiębiorcę, np. w wyniku jednolitego oznaczania pojazdów lub ich jednolitej kolorystki.
Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej, uznać należy, że Sąd I instancji błędnie zaakceptował wadliwe rozumienie i zastosowanie przez organ prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego.
Zważywszy, że oznaczenia "[...]" lub "[...]" odnoszą się do rodzaju wykonywanych usług transportowych, a w materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż stanowią one nazwę przedsiębiorcy, uznanie, że napis ten jest objęty zakazem z art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. było wadliwe, w szczególności przy uwzględnieniu faktu, że wskazane słowa nie posiadają jakichkolwiek cech indywidualizujących podmiot wykonujący omawiane usługi "[...]", czy też "[...]".
Podobnie, uznanie ciągu cyfr "[...]", który nie stanowi w ogóle numeru telefonu, za objęty zakazem z art.18 ust.5 lit. b) u.t.d. było błędne.
Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że organ błędnie, zbyt szeroko, zinterpretował zakaz oznaczeń wynikający z art.18 ust. 5 lit. b) u.t.d., a następnie wadliwie rozumiany przepis błędnie zastosował do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, zaś Sąd I instancji z naruszeniem prawa materialnego sytuację taką zaakceptował.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje obu instancji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.