Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 246/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżąca J. A. złożyła w dniu 21 września 2004 r. wniosek o umorzenie jej zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek, powołując się na art. 28 ust. 2 i 3b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.),zwanej dalej: u.s.u.s. oraz Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).
Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy wydaną przez siebie decyzję z dnia [...] października 2004 r.
J. A. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o ponowne rozpatrzenie jej prośby.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.
Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis ten jednoznacznie określa, iż podmiotem uprawnionym do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek jest Zakład, a nie Prezes Zakładu, który jest jednym z organów Zakładu. Jego kompetencje określone są w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz. Wśród kompetencji wynikających z ust. 3 wymieniono przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku. Jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych.
Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie decyzja została wydana przez Prezesa Zakładu, o czym świadczy wskazanie go jak organu orzekającego oraz zwrot zawarty w sentencji "orzekam". Sąd uznał, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład, a o takiej drodze pouczono w rozstrzygnięciu wydanym przez organ I instancji.
Opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym Sąd I instancji stwierdził, że Prezes Zakładu rozpatrując sprawę zakończoną w I instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o jego właściwości, tj. art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie z treścią art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Wskazanie tego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w niniejszej sprawie zdaniem Sądu działała jako organ w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w II instancji.
Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że wydana w I instancji decyzja Zakładu zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia poprzez wskazanie art. 127 § 3 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Sąd wskazał, że przepis powyższy nie mógł zostać zastosowany w niniejszej sprawie, a wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydawanych w I instancji przez "ministrów", tj. w rozumieniu k.p.a.: Prezes, wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, które są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń.
Sąd uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych powyżej podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe, Zakład natomiast jest jednostką organizacyjną, nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w kategorii "ministra".
Zdaniem Sądu niedopuszczalne jest dokonanie takiej interpretacji definicji "ministra", która umożliwiłaby objęcie nią jednostki organizacyjnej jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W związku z powyższym decyzja Prezesa Zakładu wydana została z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a.
Sąd mając na uwadze przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przytoczył argumentację przemawiającą za tym jaki organ był właściwy do wydania zaskarżonej decyzji.
Dlatego zauważył, że zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w przypadku umarzania należności z tytułu składek odwołanie nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona jest pozbawiona w ogóle prawa do środka odwoławczego. Każda strona postępowania w takiej sprawie ma prawo do tego, by jej sprawa została rozpatrzona przez organ administracji publicznej wyższego stopnia.
Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jednocześnie zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.
Sąd stwierdził, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną jednostką organizacyjną, nie stanowiącą elementu administracji państwowej. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje organów nadrzędnych stosunku do Zakładu, jednakże z treści art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.
W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydanych w I instancji przez Zakład jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej.
Sąd wskazał również na naruszenie przepisu postępowania - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ administracji obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się im co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 4, art. 73, art. 123 u.s.u.s. oraz art. 17 k.p.a. w wyniku której niezasadnie przyjęto, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek jest Minister Polityki Społecznej.
W opinii skarżącego, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera wiele wewnętrznych sprzeczności. Sąd dokonał wybiórczej analizy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i przyjął, że ustawa ta nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umarzania należności z tytułu składek i nie określa organu uprawnionego do rozpatrzenia odwołania w tych sprawach.
Zdaniem organu, z przepisu art. 180 § 1 k.p.a. wynika w sposób jednoznaczny, że Kodeks postępowania administracyjnego nie może stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, zaś organ ten określany jest zawsze przez odrębne przepisy.
Przepisy takie zawiera ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, z tym że postanowień tej ustawy w zakresie trybu odwoławczego nie można analizować odrębnie bez uwzględnienia postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2003 r. Konwencji MOP Nr 102, a szczególnie art. 70 tej Konwencji, z którego wynika, że odwołanie w trybie administracyjnym do organu wyższego stopnia jest wyłączone w sytuacji, w której przysługuje prawo do wniesienia sprawy do sądu.
Odmienny wniosek do którego doszedł WSA, iż organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej wynika również z niewłaściwej interpretacji postanowień k.p.a.
Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie podniósł, że w treści art. 127 § 3 k.p.a. są wyliczone w sposób wyczerpujący podmioty, wobec decyzji których służy jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to jednak myli się, gdy przepis ten jest uwzględniany bez podanych w art. 5 k.p.a. definicji wyrażeń ustawowych, tj. pomija przy rozstrzygnięciu art. 5 § 2 pkt. 4 k.p.a. Zakład realizując zlecane zadania administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia społecznego niewątpliwie zaś pozostaje w świetle art. 66 ust. 4 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s. organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a Prezes zakładu jest jego kierownikiem.
Skarżący powołał się także na uregulowania przepisu art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, który wyraźnie stanowi, że wobec decyzji Zakładu (Prezesa) w sprawach cofnięcia upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich - stronie przysługuje odwołanie do Ministra. Ten wyjątkowo ustanowiony tryb odwoławczy, który przez analogię odnieść można do art. 127 § 1 k.p.a., należy uznać za wyłom w zasadzie, w której to Zakład (Prezes) występuje odpowiednio do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Gdyby zatem przyjąć tok rozumowania zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to przepis wprost mówiący o odwołaniu do ministra byłby zupełnie zbędny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na podstawie przewidzianej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 66 ust. 4, art. 73, art. 123 u.s.u.s. oraz art. 17 k.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej).
Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.).
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.
W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.