Uzasadnienie
Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa do spożycia poza miejscem sprzedaży.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Prezydent G., działając na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), orzekł o cofnięciu M. Z. zezwolenia Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% alkoholu oraz piwa do spożycia poza miejscem sprzedaży. Sprzedaż alkoholu prowadzona była w G. przy ul. R. 1 przez M. Z. – S. O. P. "K." z siedzibą w G. przy ul. L.
45. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, iż [...] października 2008 r. podczas pełnienia patrolu funkcjonariusze Straży Miejskiej stwierdzili jednoznacznie spożywanie piwa w sklepie prowadzonym przez M. Z. Sytuacja została opisana w notatce służbowej Straży Miejskiej w G. Wobec powyższego organ uznał, że doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu, gdyż mimo obowiązującego zakazu osoba spożywała alkohol w miejscu jego sprzedaży.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podniósł, iż stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości, bowiem prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia 28 października 2008 r. J. Ł. został uznany za winnego wykroczenia z art. 431 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdyż w dniu [...] października 2008 r. ok. godz. 19.25 w sklepie "K." przy ul. R. w G. spożywał alkohol w postaci piwa "Karpackie" tj. w miejscu publicznym i za to wykroczenie została mu wymierzona kara grzywny w kwocie 100 zł. Zdaniem organu, w takim wypadku nie może być uznane za wiarygodne oświadczenie samego sprawcy tj. J. Ł., jak również innych osób, że nie spożywał on piwa na terenie sklepu, a zarzut odnoszący się do braku szczegółowego opisu tego zdarzenia nie ma znaczenia, skoro istotne dla sprawy okoliczności zostały przesądzone w wyroku sądu.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wniosła M. Z. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi podał, że art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi, iż zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Z kolei katalog tych warunków określony został w ust. 7 artykułu. Wśród 9 warunków ustawodawca przewidział "przestrzeganie innych zasad i warunków określonych przepisami prawa". Zważywszy więc, że organ w zezwoleniu określa warunki sprzedaży napojów alkoholowych, przyjąć należało, że określenie warunków ma istotne znaczenie, gdyż w przypadku ich nieprzestrzegania, organ obowiązany jest do cofnięcia zezwolenia. Sąd zauważył też, że nawet jednorazowe naruszenie przez przedsiębiorcę stosownych zasad i warunków winno obligować organ do cofnięcia zezwolenia.
WSA przytoczył ustalenia faktyczne dokonane przez organy i zaakceptował je przyjmując, że w dniu [...] października 2008 r. ok. godz. 19.25 w sklepie "K." przy ul. R. w G. doszło do spożycia alkoholu. Okoliczności te stanowiły dostateczną podstawę do przyjęcia przez organ orzekający, że skarżąca naruszyła warunek określony w zezwoleniu. Skoro J. Ł. spożywał alkohol w sklepie, to czynił to w miejscu sprzedaży, a to było sprzeczne z warunkami określonymi w zezwoleniu, dotyczącymi miejsca spożywania tych napojów.
Odnosząc się do zarzutu przyjęcia przez organy ustaleń błędnego wyroku nakazowego wydanego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia Sąd podniósł, że takie orzeczenie nie jest wiążące w tym sensie, iż sąd administracyjny może zaakceptować ustalenia organu administracji odmienne od tych, które legły u podstaw wydania przez sąd powszechny wyroku nakazowego. Niewątpliwie jednak sąd administracyjny nie jest upoważniony do podważania prawomocnej wypowiedzi sądu powszechnego w sytuacji, gdy na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, skarżąca taką wypowiedź, w sposób mniej lub bardziej bezpośredni, kwestionuje.
Podsumowując WSA uznał, że organy prawidłowo oceniły, że w sprawie doszło do nieprzestrzegania warunków sprzedaży napojów alkoholowych i zadecydowały o cofnięciu zezwolenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej, to na przedsiębiorcy prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych, spoczywa obowiązek zorganizowania jej w taki sposób, by klienci swoim zachowaniem nie naruszali przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wobec powyższego Sąd I instancji orzekł powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej M. Z. wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości oraz decyzji obu instancji, o wstrzymanie wykonania ww. wyroku, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w B., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Orzeczeniu zarzuciła naruszenie:
- 1. prawa materialnego – art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez błędną wykładnię i przyjęcie, że ww. przepisy dają podstawę prawną do pociągnięcia do odpowiedzialności przedsiębiorcę prowadzącego sprzedaż alkoholu za spożycie alkoholu przez klienta w miejscu sprzedaży;
- 2. prawa proceduralnego – art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 p.u.s.a., które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez brak pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym naruszenie obowiązku sądowej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, wynikające z przyjęcia przez Sąd za prawidłowe ustaleń faktycznych organu, że osoba rzeczywiście spożywała alkohol w punkcie jego sprzedaży, pomimo że skarżąca złożyła oświadczenia osób postronnych mających inną wiedzę co do tego zdarzenia, a także poprzez pozostawienie bez rozpoznania zarzutu braku opinii komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;
- 3. prawa proceduralnego – art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że organ może pozostawać bezczynny w toku postępowania administracyjnego oraz że dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego nie ma istotnego znaczenia na wynik sprawy.
Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej wskazano, że art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi enumeratywnie wylicza warunki sprzedaży. Sąd zarzucił skarżącej naruszenie pkt 9 tegoż ustępu tj. inne zasady i warunki określone przepisami prawa. Równocześnie nie przedstawił tych przepisów, które określają jakiekolwiek odrębne warunki sprzedaży alkoholu, które miałaby naruszyć skarżąca.
Nadto organom i WSA zarzucono, że rozstrzygnięcia dokonały na podstawie tylko jednego zapisu - notatki służbowej, sporządzonej przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej w G., i nie wzięły pod uwagę ani zeznań ekspedientki sklepu, która zaznaczyła, że okres czasu od sprzedaży klientowi piwa uniemożliwiał spożycie go w sklepie, ani oświadczenia świadków tego zdarzenia, ani samego skazanego. Sąd nie wyjaśnił zatem kluczowej kwestii, czy rzeczywiście klient sklepu prowadzonego przez skarżącą spożywał to piwo na terenie sklepu. Według kasatora wyrok nakazowy jest dowodem jedynie na to, że ukarano obwinionego na podstawie przepisu 431 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ale nie może być dowodem na istotną okoliczność, tj. czy spożywał on alkohol w sklepie. Sądowi zarzucono również niewyjaśnienie, czy naruszono procedurę postępowania administracyjnego w skutek braku wystąpienia organu do gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych oraz nieodniesienie się do naruszenia przez organy art. 6, 8, 11, 79 i 107 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach, aczkolwiek jej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny nie do końca podziela.
Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, która powodowałaby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
W sprawie wyłaniają się dwa istotne dla jej wyniku zagadnienia, a mianowicie, po pierwsze, czy podmiot posiadający zezwolenie na sprzedaż alkoholu do spożycia poza miejscem sprzedaży może skutecznie podnosić okoliczności wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w szczególności za samowolne, wbrew woli sprzedawcy, spożycie przez klienta alkoholu w sklepie, należącym do podmiotu posiadającego wspomniane zezwolenie. Po drugie, czy samowolne, wbrew woli sprzedawcy alkoholu, spożycie przez klienta alkoholu w sklepie, w którym go zakupił, stanowi samo przez się przejaw nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych przez podmiot posiadający zezwolenie na sprzedaż alkoholu do spożycia poza miejscem sprzedaży, w rozumieniu przepisów art. 18 ust. 10 pkt 2 i art. 18 ust. 7 pkt 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, uzasadniający cofnięcie omawianego zezwolenia.
Przechodząc do pierwszego z przedstawionych zagadnień należy stwierdzić, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, określając działania zmierzające do ograniczania spożycia napojów alkoholowych, wprowadziła także system sankcji za jej naruszenie. Można tutaj wymienić sankcje karne (por. Rozdział 3, Przepisy karne), a także sankcje administracyjne. Rodzajem sankcji administracyjnej jest niewątpliwie cofnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu w sytuacjach, o których mowa w art. 18 ust. 10 ustawy, w tym również za nieprzestrzeganie określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy). Jak to wskazywał Trybunał Konstytucyjny w szeregu orzeczeń, m. in. w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08 (OTK-A 2009/7/105; Lex nr 504061) cechą charakterystyczną sankcji administracyjnej jest założenie stosowania jej automatycznie względem podmiotu ponoszącego odpowiedzialność obiektywną za naruszenie ustawowych przepisów.
Sankcja administracyjna ma przede wszystkim funkcję prewencyjną, co nie wyłącza również jej charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Adresat decyzji administracyjnej nakładającej sankcję administracyjną z tytułu naruszenia sankcjonowanego przepisu ustawowego ponosi więc odpowiedzialność obiektywną. Zapewne ten wzgląd zadecydował o niedopuszczeniu przez organ dowodów przedstawionych przez skarżącą i rozważenia jej wyjaśnień na okoliczność nieponoszenia odpowiedzialności za samowolne spożycie przez klienta alkoholu zakupionego w sklepie skarżącej, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, a zakwestionowała skarga kasacyjna.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obiektywna odpowiedzialność podmiotu z tytułu naruszenia przepisów ustawowych sankcjonowanych sankcją administracyjną nie może iść tak daleko, jak to uczyniono w niniejszej sprawie, aby niejako z góry wyłączyć możliwość powoływania się potencjalnego adresata takiej sankcji na okoliczności wyłączające jego odpowiedzialność. W nauce prawa utrwalone są tzw. okoliczności egzoneracyjne, stanowiące określone stany faktyczne, które wyłączają, zbliżoną do odpowiedzialności obiektywnej, odpowiedzialność na zasadzie ryzyka. Na gruncie prawa cywilnego, bo ono jest ich pierwowzorem, takimi okolicznościami są: siła wyższa (vis maior), powstanie szkody wyłącznie z winy poszkodowanego, powstanie szkody z wyłącznej winy osoby trzeciej, za którą dłużnik nie ponosi odpowiedzialności. Dla uwolnienia się od odpowiedzialności w powyższych sytuacjach wystarczające jest wykazanie przynajmniej jednej z wyżej wymienionych okoliczności. Dowód na tę okoliczność obciąża osobę ponoszącą odpowiedzialność (zob. W. Czachórski, [w:] System Prawa Cywilnego, tom III część 1 Prawo zobowiązań część ogólna, Ossolineum, 1981, str. 599).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno być przeszkód dla odpowiedniego stosowania okoliczności egzoneracyjnych w odniesieniu do odpowiedzialności obiektywnej podmiotu z tytułu naruszenia ustawowych przepisów sankcjonowanych sankcją administracyjną. W przeciwnym przypadku mogłoby dochodzić do trudnej do zaakceptowania nadmiernej i nieuzasadnionej ze społecznego punktu widzenia surowości odpowiedzialności podmiotu za zdarzenia, na których zaistnienie nie miał jakiegokolwiek wpływu, nawet przy zachowaniu najwyższej staranności. Zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji odmowa rozpatrzenia przez organ dowodów przedstawionych przez skarżącą i rozważenia jej wyjaśnień niewątpliwie pozbawiła skarżącą możliwości wykazania okoliczności wyłączających jej odpowiedzialność za stwierdzony przez organ fakt spożycia przez klienta alkoholu w sklepie skarżącej, czemu zaprzeczała. Idąc dalej, nawet w sytuacji, gdyby fakt spożycia alkoholu miał miejsce, skarżąca mogłaby się uwolnić od odpowiedzialności, o ile byłoby to następstwem zdarzenia, za które wyłączną winę ponosiłby klient spożywający alkohol.
Dlatego odmowa dopuszczenia przez organ wnioskowanych przez skarżącą dowodów i wzięcia pod uwagę jej wyjaśnień w sprawie, podzielona przez Sąd pierwszej instancji, uzasadnia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do drugiego istotnego dla wyniku sprawy zagadnienia, zgodzić się należy ze stanowiskiem zajętym w skardze kasacyjnej, że samowolne, wbrew woli sprzedawcy alkoholu, jego spożycie przez klienta w sklepie, w którym go zakupił, nie jest samo przez się przejawem nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych przez podmiot posiadający zezwolenie na sprzedaż alkoholu do spożycia poza miejscem sprzedaży, w rozumieniu przepisów art. 18 ust. 10 pkt 2 i art. 18 ust. 7 pkt 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a tym samym jest niewystarczające do cofnięcia zezwolenia. Spożycie przez klienta alkoholu w sklepie, w którym go zakupił, nie mieści się bowiem w hipotezach powołanych wyżej przepisów art. 18 ust. 10 pkt 2 i art. 18 ust. 7 pkt 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Nie zmienia tego również omawiany wyrok nakazowy, gdyż jest on dowodem na fakt spożycia alkoholu w sklepie skarżącej, nie zaś na okoliczność nieprzestrzegania przez nią warunków sprzedaży napojów alkoholowych, stosownie do udzielonego zezwolenia, a już tym bardziej, gdy skarżąca nie była adresatem omawianego wyroku i jej ewentualne zeznania nie były brane pod uwagę przez Sąd.
Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, na co trafnie wskazuje skarga kasacyjna, mówiąc o nieprzestrzeganiu określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych w rzeczy samej odsyła do przepisów ustawy odnoszących się do tych warunków, które powinien przestrzegać podmiot posiadający zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Natomiast proste zrównanie, jak to uczynił organ, a zaakceptował Sąd pierwszej instancji, faktu spożycia alkoholu w sklepie z nieprzestrzeganiem określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych przez podmiot posiadający zezwolenie na sprzedaż alkoholu do spożycia poza miejscem sprzedaży, uzasadnia zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 18 ust. 10 pkt 2 omawianej ustawy przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten daje podstawę prawną do niejako automatycznego cofnięcia zezwolenia w razie spożycia przez klienta alkoholu w punkcie zakupu.
Nie można wprawdzie wykluczyć sytuacji, że spożycie przez klienta alkoholu w miejscu jego zakupu może być zasadnie uznane za przejaw nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych poza miejscem sprzedaży, jednakże wymaga to udowodnienia przez organ. Przykładowo taka sytuacja może mieć miejsce, gdy spożywanie przez klienta alkoholu w sklepie jest świadomym działaniem sprzedawcy ukierunkowanym na zwiększenie sprzedaży alkoholu, stanowiąc zarazem konkurencję dla tych przedsiębiorców, którzy posiadają zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu, a więc na podawanie alkoholu, przykładowo w lokalu gastronomicznym. Jednakże takiego lub podobnego zarzutu nie postawiono skarżącej.
Reasumując, nieprzestrzeganie określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych, jako przesłanka dla cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 2 omawianej ustawy, wymaga wykazania przez organ faktu naruszenia określonego warunku sprzedaży alkoholu przez przedsiębiorcę posiadającego stosowne zezwolenie wraz ze wskazaniem przepisu ustawy, do którego odnosi się ten warunek.
Powoływane przez organ i Sąd pierwszej instancji orzeczenia sądów administracyjnych wydane w sprawach o sygn. akt VI SA/Wa 1529/06 oraz II GSK 175/06 dotyczą innego stanu faktycznego niż rozpoznawana sprawa, a mianowicie sprzedaży napojów alkoholowych nieletnim przez personel sklepu, a więc osoby, za które przedsiębiorca posiadający zezwolenie na sprzedaż alkoholu ponosi odpowiedzialność. Natomiast w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie o sygn. akt II SA 1452/00 o zbliżonym stanie faktycznym nie wyrażono jednakże tak daleko idącego poglądu w kwestii odpowiedzialności przedsiębiorcy posiadającego omawiane zezwolenie.
Mając na uwadze, że zarówno zaskarżony wyrok, zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają wskazane w punktach 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej przepisy prawa i z tego powodu nie mogą ostać się w obrocie prawnym, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a także zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej, o ile uznają za konieczne kontynuowanie postępowania, od nowa przeprowadzą postępowanie w sprawie, dopuszczą dowody przedstawione przez skarżącą i ustosunkują się do jej wyjaśnień, mając przy tym na uwadze poglądy prawne wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku. Jednakże, co wymaga podkreślenia, wbrew stanowisku zajętemu w skardze kasacyjnej, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i obecnie, cofnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu nie wymaga zasięgnięcia opinii komisji rozwiązywania problemów alkoholowych.
O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.