Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyrokiem z dnia 22 września 2011 r. po rozpoznaniu skargi R. K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie uznania czynności zajęcia ruchomości za nieskuteczną uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Ministra Finansów na rzecz R. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], wskazując iż wnioskodawca nie posiada uprawnień do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia.
R. K. wniósł zażalenie na ww. rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Skarbowej w W. Wyjaśnił, iż nie zgadza się ze stanowiskiem ww. organu, który uznał, że nie jest on stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. - W. Wskazał, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na interes prawny lub obowiązek. Podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie uznania czynności egzekucyjnej za nieskuteczną, dotyczy jego interesu prawnego, gdyż w związku z wydanym postanowieniem stwierdzającym, że dokonana przez niego czynność zajęcia ruchomości jest nieskuteczna, pracodawca nie wypłacił mu wynagrodzenia prowizyjnego za dokonaną czynność. Podniósł, że skoro nie wszczęto postępowania z jego wniosku to organ winien to uczynić z urzędu. Zaznaczył, że postanowienie z [...] listopada 2009 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, a jego funkcjonowanie w obrocie prawnym stanowi rażące naruszenie prawa.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. Organ wyjaśnił, że postanowienie z dnia 30 listopada 2009 r. nr [...] uznające podjęte przez poborcę skarbowego czynności zajęcia ruchomości za nieskuteczne zostało wydane na podstawie art. 17 w związku z art. 53, art. 67, art. 97, art. 98 i art. 99 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229,poz.1954, z późn. zm.); dalej: "u.p.e.a." oraz art. 6-8 i art. 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.".
W świetle art. 17 § 1 u.p.e.a. podstawową formą rozstrzygania poszczególnych kwestii dotyczących administracyjnego postępowania egzekucyjnego jest postanowienie, na które służy zażalenie, o ile ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Jednocześnie - zgodnie z dyspozycją art. 18 u.p.e.a. - w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Stosownie zaś do art. 126 k.p.a. przepisy art. 156-159 k.p.a. stosuje się odpowiednio do postanowień, od których przysługuje zażalenie.
Minister zauważył, że na gruncie administracyjnego postępowania egzekucyjnego możliwość zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszania ostatecznych rozstrzygnięć organów administracyjnych ograniczona jest w zakresie postanowień jedynie do tych, od których przysługuje zażalenie, a żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 17 u.p.e.a. Możliwości wniesienia takiego zażalenia nie przewiduje również k.p.a. Skoro więc na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] nie przysługuje zażalenie, to stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia jest niemożliwe i stanowiłoby rażące naruszenie prawa. W ocenie organu R. K. nie posiada ponadto przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia uznającego czynności zajęcia ruchomości za nieskuteczne.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożył R. K. (skarżący). Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego bez podstawy prawnej. Wskazał również na naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W pismach procesowych z dnia 11 maja 2009 r. i 9 września 2009 r. R. K. wskazał na niewykonanie przez organ zaleceń pokontrolnych dotyczących wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia z [...] listopada 2009 r. w sprawie uznania czynności zajęcia ruchomości za nieskuteczną, które to postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej.
Sąd I instancji uwzględniając skargę R. K. podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniach obydwu postanowień, iż w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – W. z [...] listopada 2009 r. w przedmiocie uznania czynności zajęcia ruchomości za nieskuteczną skarżący nie miał przymiotu strony. Natomiast jeśli chodzi o wypłatę wynagrodzenia prowizyjnego to w tym zakresie właściwy jest Sąd Pracy.
W ocenie Sądu I instancji przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło jednak do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
We wniosku R. K. o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – W. zostały podniesione okoliczności wskazujące na wydanie spornego rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej. Organ nadzoru nie odniósł się do powyższych informacji wynikających z pisma z 7 lipca 2010 r. Z kolei organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, iż stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia jest niemożliwe z przyczyn przedmiotowych, bowiem nie mieści się ono w grupie postanowień, na które służy zażalenie w rozumieniu art. 126 k.p.a. Minister wyjaśnił, iż żaden przepis u.p.e.a. nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 17 u.p.e.a. Możliwości takiego zażalenia nie przewiduje także k.p.a.
Skarżący wskazał w skardze na wadliwość powyższego twierdzenia organu, wyjaśniając, co do stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia z przyczyn przedmiotowych, iż w praktyce prowadziłoby to do sytuacji, w której organy nadzoru zostałyby pozbawione możliwości wzruszania wadliwych postanowień organów egzekucyjnych, z uwagi na powołanie w podstawie prawnej takich rozstrzygnięć art. 17 u.p.e.a., który nie stanowi przepisu prawa materialnego i nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia jakiejkolwiek sprawy egzekucyjnej.
Zarzuty te, w ocenie Sądu I instancji, miały tak ważkie znaczenie dla bytu postanowienia, którego dotyczyły, iż organ nadzoru winien rozważyć możliwość wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z urzędu. Stosownie bowiem do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie takie może być wszczęte również z urzędu, jeżeli organ poweźmie informację odnośnie istnienia ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności. We wniosku zaś o stwierdzenie nieważności, złożonym przez skarżącego, wskazano konkretne zarzuty, które powinny być rozważone jako ewentualna podstawa do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu i wydania postanowienia, rozstrzygającego w sprawie stwierdzenia nieważności, w oparciu o art. 158 § 1 k.p.a.
Organ nadzoru natomiast, wbrew normie art. 157 § 2 k.p.a., rozważył jedynie zdolność skarżącego jako strony do wystąpienia z takim wnioskiem, naruszając tym przede wszystkim zasadę wymienioną w art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem zaś organu jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wobec podniesionych zatem zarzutów, które mogłyby mieć istotny wpływ na byt postanowienia, Dyrektor Izby Skarbowej winien wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu i wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiódł Minister Finansów. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszenie:
- 1. art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie w całości postanowienia Ministra Finansów, w związku z uznaniem, iż doszło do naruszenia innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy do takiego naruszenia nie doszło.
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 157 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż możliwe jest zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności do postanowienia, na które nie służy zażalenie.
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, błędne uzasadnienie wyroku w związku z dokonaniem niewłaściwych ustaleń faktycznych oraz wynikającej z nich niewłaściwej oceny zgodności z prawem postanowienia Ministra Finansów.
- 4. art. 134 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wykroczeniu poza "granice sprawy".
W ocenie kasatora, w świetle brzmienia art. 126 k.p.a., nie do zaakceptowania jest prezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pogląd o dopuszczalności wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], który to pogląd legł u podstaw kwestionowanego wyroku. Następnie Minister Finansów powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarzonej decyzji, a rasumujac wskazał, że możliwość zastosowania nadzwyczajnego tryby wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć organów administracyjnych, w stosunku do postanowień, ograniczona jest jedynie do tych, od których przysługuje zazalenie.
Wobec powyższego przyjął, że wydane rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu, a Sąd I instancji wydając skarżony wyrok naruszył więc art. 1 w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, polegające na uchyleniu w całości postanowienia Ministra Finansów, zamiast oddalenia skargi, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jeżeli chodzi o naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a. to kasator wskazał, że całe uzasadnienie zaskarżanego wyroku jest zredagowane w sposób ogólnikowy i lakoniczny, a zawarte w nim twierdzenia co do naruszeń prawa nie poparte analizą. Minister Finasów podkreślił, że Sąd I instancji odnosząc się do kluczowej kwestii, na podstawie której dopatrzył się "rzekomego" naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazał jedynie, na stanowisko skarżącego odnośnie interpretacji i zastosowania art. 17 u.p.e.a dokonanej przez organ.
Sąd nie odniósł się w jakikolwiek sposób do prezentowanego w tym zakresie stanowiska Ministra Finansów. W ocenie kasatora, Sąd I instancji nie wskazał w zaskarżonym wyroku jaki wpływ na wynik sprawy miały uchybienia ani czy był to wpływ istotny. Nawet bowiem oczywiste naruszenie prawa przez organ egzekucyjny, poprzez rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy bez podstawy materialnoprawnej do tego rodzaju działania, nie mogło mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy, której istotą jest sposób załatwienia wniosku R. K. z dnia 7 lipca 2010 r., w sytuacji gdy nie został on uznany za osobę legitymowaną do wystąpienia z takim wnioskiem.
Wskazujac na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a kasator wyjasnił, że w jego ocenie doszło do wyjścia przez Sąd I instancji poza granice danej sprawy Skoro przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] na wniosek R. K., który nie ma przymiotu strony, to poza kontrolą Sądu w tej sprawie jest kwestia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia z urzędu. Nie można w tym wypadku mówić o tożsamości elementów podmiotowych danej sprawy.
R. K. nie skorzystał z praw złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art.176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne winny być uzasadnione.
Z art. 174 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wypadku drugiej podstawy kasacyjnej koniecznym jest wykazanie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie kasator oparł swoją skargę na naruszeniu przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć w jego ocenie istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zawiera uzasadnione podstawy.
Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Finanasów z [...] grudnia 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W., którym to postanowieniem Dyrektor odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], w sprawie uznania czynności zajęcia ruchomości zanieskuteczną z uwagi na brak legitymacji wnioskodawcy.
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym.
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiąca jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszania aktów administracyjnych, uregulowana została w art. 156 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). W przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności, właściwy organ - w tzw. wstępnym stadium postępowania - jest zobligowany do podjęcia czynności zmierzających do ustalenia, czy postępowanie to jest w ogóle dopuszczalne. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi m.in. wtedy, gdy żądanie strony nie dotyczy decyzji administracyjnej, lecz innej formy działania administracji, np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej, a także wtedy, gdy żądanie dotyczy co prawda decyzji administracyjnej, ale takiej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Z kolei do grupy przyczyn o charakterze podmiotowym należy m.in: brak zdolności prawnej czy też oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy (v. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 340). Stosownie zaś do art. 126 k.p.a. przepisy art. 156-159 k.p.a. stosuje się odpowiednio do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Zgodnie z dyspozycją art. 18 u.p.e.a. - w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a.
Legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że wadliwe postanowienie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. W orzecznictwie podkreśla się, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu –prawnego czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, to powinni też wyjaśnić skarżący, jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji (v. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r., II OSK 347/06, Lex nr 340207).
Stwierdzenie przez organ przedmiotowej lub podmiotowej niedopuszczalności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia skutkuje odmową wszczęcia postępowania w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a.
Podstawą odmowy wszczęcia postępowania w kontrolowanej sprawie była niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych.
Postępowanie w przedmiocie uznania czynności prawnej za nieskuteczną nie dotyczy, na co słusznie zwrócił uwagę organ I instancji, interesu prawnego ani obowiązku R.K., gdyż nie był on stroną postępowania w przedmiocie zajęcia nieruchomości. R. K. działając natomiast jako poborca skarbowy dokonał zajęcia ruchomości F. A. M. S. w likwidacji. Niemniej stosownie do orzecznictwa sądów administracyjnych stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia jego nieważności.
W ocenie skarżącego posiada on interes prawny czyniący go stroną w postępowaniu nieważnościowym, zaś normą prawa materialnego, która uzasadnia wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia jest § 2 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2007 r. w sprawie uprawnień szczególnych przysługujących niektórym kategoriom członków korpusu służby cywilnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 76, poz. 506, z późn. zm.) w związku z art. 80 i 86 kodeksu pracy. Ze stanowiskiem prezentowanym przez R. K. w tym zakresie nie sposób się jednak zgodzić,gdyż eliminacja z obrotu prawnego postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], w sprawie uznania czynności zajęcia ruchomości za nieskuteczną nie spowoduje automatycznie wypłaty wynagrodzenia prowizyjnego za dokonane w toku postępowania egzekucyjnego czynności i nie wpłynie w sposób bezpośredni na jego sferę prawną.
Reasumując, stanowisko zarówno organów, jak i Sądu I instancji, w przedmiocie legitymacji R. K. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia, było prawidłowe.
Przechodząc do oceny zarzutów postawionych w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy stwierdzić, że w części okazały się one zasadne. Uznanie Sądu znalazł zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie tego przepisu strona wiąże z wykroczeniem poza "granice sprawy" i uczynienie przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie zwraca uwagę, że z zawartej w art. 134 § 1 p.p.s.a. regulacji o braku związania Sądu I instancji zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, wynika m. in. to, że Sąd ten niejako "z urzędu" dokonuje oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów.
Nie oznacza natomiast, że kontrola ta może wykraczać poza granice danej sprawy administracyjnej. Sąd nie może więc uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z tożsamością sprawy administracyjnej mamy natomiast do czynienie w sytuacji, gdy zarówno elementy przedmiotowe jak i podmiotowe sprawy są tożsame.
Podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w W. był art. 157 §1 i 3 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18). Zgodnie natomiast z art. 157 § 2 k.p.a. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem R. K., który domagał się stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], w sprawie uznania czynności zajęcia ruchomości za nieskuteczną.
Wobec powyższego przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] listopada 2009 r. zainicjowanego wnioskiem R. K. Kwestia legitymacji podmiotowej była oceniana we wstępnym stadium postępowania, które winno poprzedzić odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na jego niedopuszczalność. Postępowanie wstępne, jak już wyżej wspomniano może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot i czy ma on zdolność do czynności prawnych (przesłanki podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego), a także czy w obrocie prawnym znajduje się akt, którego unieważnienia domaga się wnioskodawca (przesłanka przedmiotowa odmowy). Nie może ono natomiast dotyczyć wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności decyzji administracyjnej rzeczywiście miały miejsce, gdyż w tym wypadku należy wszcząć i prowadzić postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności.
Wydając zaskarżone rozstrzygniecie Sąd I instancji uznał, że Dyrektor Izby Skarbowej winien wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu i wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności, skoro R. K. wskazał w swym wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w sprawie uznania czynności zajęcia ruchomości za nieskuteczną konkretne zarzuty, które powinny być rozważone jako ewentualna podstawa do wszczęcia postępowania z urzędu i wydania postanowienia rozstrzygającego w sprawie stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 158 k.p.a. Powyższe uchybienie w ocenie Sądu I instancji skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywód Sądu I instancji w powyższym zakresie jest błędny i stanowi jak słusznie zauważył kasator naruszenie art. 134 p.p.s.a.
Jak wskazano powyżej w niniejszej sprawie organy administracji nie wszczęły na wniosek skarżącego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – W., a jedynie odmówiły jego wszczęcia, co nastąpiło po zbadaniu wniosku we wstępnym stadium postępowania. Tak więc w niniejszej sprawie kontroli Sądu I instancji poddane zostało rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, zainicjowane wnioskiem R. K. Skoro Sąd I instancji trafnie uznał, że R. K. nie posiadał legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W.–W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], to wszelkie dalsze rozważania dotyczące oceny kwestionowanego postanowienia są bezprzedmiotowe podmiotowo i niedopuszczalne. Sądy administracyjne nie kontrolują działalności administracji publicznej bez wniosku uprawnionego podmiotu, zatem merytoryczna kontrola postanowienia z dnia [...] listopada 2009 r. była ze strony Sądu niedopuszczalna.
Jeżeli skarżący R. K. nie miał legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], to jego działanie nie może, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, inicjować kontroli merytorycznej postanowienia z [...] listopada 2009 r. i nie uprawnia Sądu I instancji do sugerowania podjęcia przez organ działania z urzędu w szczególności w formie wskazanej oceny prawnej.
Podkreślenia wymaga również, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia wszczęte przez organ z urzędu nie jest postępowaniem tożsamym z niniejszym postępowaniem. Wszczęcie postępowania z urzędu przez organ wiąże się z koniecznością zbadania przesłanek nieważności postępowania i wydaniem stosownego rozstrzygnięcia, jest więc w swej istocie inną sprawą administracyjna niż poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.
Wobec powyższego stanowisko Sądu I instancji w przedmiocie uchylenia z urzędu zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieprawidłowe jako wykraczające poza granice rozpatrywanej sprawy administracyjnej, co doprowadziło do naruszenia art.134 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sad Administracyjny nie dopatrzył się natomiast naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że pisemne motywy wyroku powinny zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom zawartym w tym przepisie.W szczególności Sąd pierwszej instancji ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.
Jeżeli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej dotyczący art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 157 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż możliwe jest zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności do postanowienia, na które nie służy zażalenie, należy wskazać, że jest on zasadny tylko w tym aspekcie, że Sąd tą kwestią w ogóle nie powinien się zajmować z uwagi na brak legitymacji wnioskodawcy.
Rozpatrując ponownie sprawę Sąd I instancji nie wykroczy poza zakres wskazanej powyżej sprawy administracyjnej dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – W. z dnia [...] listopada 2009 r. i ustosunkuje się do stanowiska organu II instancji w przedmiocie braków podmiotowych uniemożliwiających wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – W. Biorąc powyższe pod rozwagę na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku, zaś o kosztach w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz.1349).