Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G wyrokiem z [...] października 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 1324/11, oddalił skargę G. D. T., E. T. Spółka jawna w W. Ś. na ocenę formalną Zarządu Województwa Ś. z [...] lipca 2011 r., w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi.
Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny:
Spółka G. D. T., E. T. Spółka jawna (dalej: skarżący, wnioskodawca, spółka) w dniu [...] maja 2011 r. wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2007–2013 (dalej: PRO WSL) projekt pt. "Budowa drogi dojazdowej wraz z parkingiem do restauracji E. D. w W. Ś. celem podniesienia standardów i jakości i usług gastronomicznych".
Ś. Centrum Przedsiębiorczości pismem z dnia [...] maja 2011 r. poinformowało skarżącego wnioskodawcę, iż złożony wniosek nie uzyskał oceny pozytywnej. Budowa parkingu będzie realizowana przy obiekcie turystycznym przy ul. R. w W. Ś.. Główny obiekt (restauracja) oczekuje zaś na pozwolenie na budowę (przewidziany termin uzyskania zgody to [...] maj 2011 r.), tym samym planowany i wnioskowany projekt budowy parkingu jest niezgodny z zapisami URPO WSL i nie realizuje przewidzianych celów bowiem inwestycja, na którą złożono wniosek o dofinansowanie, ma powstać przy obiekcie stanowiącym bazę turystyczną (bazę gastronomiczną), który jeszcze nie istnieje. Tym samym budowa parkingu nie wpisuje się w żaden typ projektu z poddziałania.
Spółka zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie protestem z [...] czerwca 2011 r.
Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu M. Województwa Ś. rozpatrzył złożony protest negatywnie, działając na podstawie art. 30b ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.) W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z Podręcznikiem Procedur Wdrażania Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2007–2013 rozdział 3.4 Ocena wniosków – ocena wniosku została przeprowadzona według stanu na dzień złożenia wniosku przez skarżącego. Zgodnie z zapisem, znajdującym się w pkt D.1. "Tytuł projektu" wniosku o dofinansowanie, projekt dotyczy budowy drogi dojazdowej wraz z parkingiem do restauracji w celu podniesienia standardów jakości świadczonych usług gastronomicznych. Jednakże, zgodnie z informacjami uzyskanymi przez Ś. Centrum Przedsiębiorczości budowa restauracji, przy której ma być zlokalizowany parking, jest dopiero w trakcie realizacji z przewidzianym terminem ukończenia budowy na dzień [...] września 2012 r.
Zgodnie ze Szczegółowym opisem priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2007–2013 celem działania 3.2. Infrastruktura okołoturystyczna jest tworzenie i rozwój regionalnych produktów turystycznych. Cel działania jest realizowany m.in.: poprzez poddziałanie 3.2.1. Infrastruktura okołoturystyczna/przedsiębiorstwa. W ramach poddziałania wspierane będą m.in. inwestycje w mikro, małych i średnich przedsiębiorstwach z zakresu budowy, przebudowy i remontu bazy okołoturystycznej, gdzie baza okołoturystyczna oznacza infrastrukturę umożliwiającą sprawną obsługę ruchu turystycznego, bezpośrednio związaną z obiektem o charakterze turystycznym. W tym przypadku "obiektem o charakterze turystycznym" jest restauracja E. D., która jeszcze nie powstała. Dlatego mając na uwadze cel działania 3.2. oraz typ projektu jaki wnioskodawca ma zamiar zrealizować – budowa bazy okołoturystycznej (parkingu) związanej z obiektem o charakterze turystycznym (restauracja), należy stwierdzić, że zakres projektu, którego dotyczy wniosek o dofinansowanie nie wpisuje się w typ projektu w ramach poddziałania 3.2.1.
Baza okołoturystyczna może powstać wyłącznie przy obiekcie o charakterze turystycznym, a ten jeszcze nie powstał. Zgodnie z Podręcznikiem procedur... (pkt 4 Stanu prawnego) ocena wniosku o dofinansowanie przeprowadzona jest według stanu na dzień złożenia wniosku, czyli w tym przypadku na dzień [...] maja 2011 r., a zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym wniosku planowany termin zakończenia budowy restauracji został przewidziany na [...] września 2012 r. Instytucja rozpatrująca protest nie zgodziła się z wnioskodawcą, że przedmiotowy projekt spełnia kryterium formalne podstawowe 0/1 Zgodność z linią demarkacyjną pomiędzy Programami Operacyjnymi Polityki Spójności, Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki Rybackiej oraz pomiędzy poszczególnymi priorytetami/działaniami/poddziałaniami RPO WSL, które w tym przypadku mają zapobiec podwójnemu finansowaniu inwestycji. Kryterium oceny podlega także kwestia, czy projekt objęty wnioskiem o dofinansowanie jest zgodny z priorytetem, działaniem oraz poddziałaniem, do którego został złożony. Niniejszy projekt nie wpisuje się w żaden z typów projektu możliwych do realizacji w ramach poddziałania 3.2.1. Infrastruktura okołoturystyczna/przedsiębiorstwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę Spółki wskazał, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w Przewodniku......, czy też Szczegółowego opisu priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2007–2013 celem głównym Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2007–2013 jest infrastruktura umożliwiająca sprawną obsługę ruchu turystycznego, bezpośrednio związana z obiektem o charakterze turystycznym. Oznacza to, że owa infrastruktura (parking) musi być związana z obiektem, który już istnieje. Wynika to nie tylko z literalnego brzmienia zapisów Uszczegółowienia, ale także z ogólnego założenia RPO WSL, tzn. założenia wzrostu konkurencyjności regionu, gdyż wiodącym celem omawianego projektu nie jest w tym przypadku tworzenie bazy turystycznej "od zera", a usprawnienie i unowocześnienie bazy, która już istnieje. W niniejszej sprawie, taki obiekt o charakterze turystycznym jeszcze nie istnieje, a jedynie została wydana decyzja o pozwoleniu na jego budowę.
Ponadto, z informacji zawartych w skardze wynika, że Spółka składała już wniosek na budowę restauracji w 2010 roku w ramach konkursu. Wniosek ten został rekomendowany do wsparcia, a także została podpisana umowa o dofinansowanie tego projektu. Na etapie składania wniosku o dofinansowanie przez Spółkę "G." ([...] maja 2011 r.) restauracja, przy której miał powstać parking, nie istniała. Nie było nawet decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu [...] czerwca 2011 r.), a zatem nie było tak naprawdę wiadomo czy powstanie. Ocena projektu następuje na podstawie stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku, a w tej dacie nie można było stwierdzić, że wniosek spełniał kryterium obowiązującego w poddziałaniu 3.2.1. opisanej wyżej.
Reasumując Sąd I instancji wskazał, że organ słusznie uznał, że planowany projekt jest niezgodny z zapisami URPO WSL na lata 2007-2013 – bowiem nie realizuje on celów przewidzianych w poddziałaniu 3.2.1., ponieważ projekt dotyczy budowy parkingu przy obiekcie stanowiącym bazę turystyczną (bazę gastronomiczną), który nie istnieje. Podstawowym wymogiem do uwzględnienia wniosku byłby jego bezpośredni związek z obiektem o charakterze turystycznym.
Spółka złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, a to:
art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Instytucja Zarządzająca bezpodstawnie wydała zaskarżoną negatywną ocenę wniosku, wskazując, że nie spełnia ona kryteriów formalnych, w konsekwencji czego wniosek nie został zakwalifikowany do oceny merytoryczno-technicznej, w sytuacji gdy skarżący spełnia wymagania jej stawiane oraz wniosek odpowiadał wymogom formalnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka wskazała, że Sąd I instancji niesłusznie podzielił stanowisko Instytucji Zarządzającej w zakresie formalnej oceny wniosku skarżącego, jak również bezpodstawnie oddalił skargę, bowiem nie tylko z zapisów Uszczegółowienia RPO WSL, ale także z żadnych innych dokumentów nie wynika, iż inwestycja, wokół której ma powstać baza okołoturystyczna, musi być ukończona – musi istnieć, a nie może być w fazie realizacji, w której niewątpliwie znajduje się obiekt turystyczny – restauracja.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Ś. – Instytucja Zarządzająca RPO WSL wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza nie tylko obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym jego zdaniem uchybił sąd pierwszej instancji, ale również uzasadnienie ich naruszenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów doszło i na czym to naruszenie polegało.
Ponadto związanie NSA zarzutami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a jeżeli zarzut dotyczy naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 i 176 p.p.s.a.).
Z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
W przedmiotowej sprawie kasator zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a to: art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 30c pkt 2 u.z.p.p.r. w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. "poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Instytucja Zarządzająca bezpodstawnie wydała zaskarżoną negatywną ocenę wniosku, wskazując, że nie spełnia ona kryteriów formalnych, w konsekwencji czego wniosek nie został zakwalifikowany do oceny merytoryczno-technicznej, w sytuacji gdy skarżąca spełniła wymagania jej stawiane oraz wniosek odpowiadał wymogom formalnym".
Odnosząc się do tak sprecyzowanych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż art. 3 § 1 p.p.s.a. jest jednym z przepisów wyznaczających zakres postępowania sądowoadministracyjnego. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i nakazano w ramach kontroli legalności zaskarżonych decyzji i aktów stosowanie środków przewidzianych ustawą. Naruszenie tego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten nie może być zatem naruszony przez wadliwe – zdaniem kasatora – dokonanie kontroli przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów postępowania.
W ocenie zaś NSA nie ulega wątpliwości, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę, dokonując kontroli, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego. Dokonał więc kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem.
Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., to stwierdzić należy, iż przepisy te określają jedynie rodzaje (sposoby) rozstrzygnięcia przez sąd.
Mianowicie, według art. 30c ust. 3 pkt 1 omawianej ustawy w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą, bądź zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 2 tej ustawy oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji skargę oddalił, a więc orzekł w sposób przewidziany w art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r.
O naruszeniu przez Sąd I instancji tego ostatniego przepisu można by mówić dopiero wówczas, gdyby kasator wskazał na naruszenie innych przepisów prawa materialnego bądź procesowego, które to naruszenia doprowadziły do wadliwego rozstrzygnięcia Sądu na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy, a więc do oddalenia skargi. Na takie przepisy kasator w petitum skargi się nie powołuje.
Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator zarzuca, iż Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni pojęcia "infrastruktury", o jakim mowa w tzw. Uszczegółowieniu RPO WSL 2007–2013 dotyczącym opisu Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś., gdyż zapis ten jest na tyle ogólny, że jego interpretacja nie może być ograniczona do istniejącego obiektu o charakterze turystycznym.
Naczelny Sąd Administracyjny tego zarzutu nie podziela.
Sąd I instancji trafnie bowiem stwierdził, iż zgodnie z wytycznymi zawartymi w Przewodniku (...), czy też w Szczegółowym opisie priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2007–2013, celem głównym tego Programu jest infrastruktura umożliwiająca sprawną obsługę ruchu turystycznego, bezpośrednio związana z obiektem o charakterze turystycznym. Oznacza to, że owa infrastruktura (w tym przypadku parking) musi być związana z obiektem, który istnieje. Sąd I instancji trafnie przy tym podkreślił, iż celem omawianego projektu nie było tworzenie bazy turystycznej "od zera", lecz usprawnienie i unowocześnienie bazy, która już istnieje. W sprawie zaś było bezsporne, że na etapie składania wniosku o dofinansowanie ([...] maja 2011 r.) restauracja, przy której miał powstać parking, jeszcze nie istniała.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną trafnie też zwrócono uwagę, iż za prezentowanym stanowiskiem przemawiają również ogólne założenia Regionalnego Programu Operacyjnego WSL 2007–2013, albowiem wzrost konkurencyjności regionu zakłada zawsze poprawę "tego co jest", a nie budowanie tego "od zera".
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 30e ustawy o z.p.p.r.