Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt III SA/Łd 682/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej zwanej: "p.p.s.a."), oddalił skargę M. G. na postanowienie nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego Dyrektorem OR ARiMR) z dnia [...] kwietnia 2013 r., którym organ ten odmówił M. G. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika [...] Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Dyrektora OR ARiMR. Organ ten ustalił, że decyzja organu I instancji została doręczona w dniu 9 stycznia 2013 r. pełnomocnikowi M. G. (tj. J. P.). W dniu 20 marca 2013 r. M. G. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, wskazując że w okresie 15 lutego - 15 marca 2013 r. przebywał w sanatorium. Wnioskodawca dodał również, że udzielając pełnomocnictwa nie wyrażał zgody na przesyłanie korespondencji na adres pełnomocnika oraz podniósł, że korespondencja kierowana na adres pełnomocnika była odbierana przez osobę nieuprawnioną (teściową pełnomocnika). M. G. stwierdził ponadto, że w dniu 27 lutego 2013 r. pełnomocnik doręczył jego żonie decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., ale już wówczas upłynął termin do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor OR ARiMR, powołując się na teść art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 dalej zwanej "k.p.a."), odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Zdaniem organu administracji, M. G. nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu było niezawinione. Dyrektor OR ARiMR wyjaśnił, że od momentu udzielenia przez stronę pełnomocnictwa (7 maja 2010 r.) to pełnomocnik jest upoważniony m.in. do odbioru korespondencji, co wynika w szczególności z treści art. 40 § 2 k.p.a. Zdaniem organu, usprawiedliwienia dla niezłożenia odwołania w terminie nie stanowi również fakt przebywania pełnomocnika na urlopie i odebranie kierowanej do niego korespondencji przez jego teściową.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym konieczność wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.
Sąd - powołując się na treść art. 58 k.p.a. - stwierdził, że trafna jest ocena Dyrektora OR ARiMR o braku podstaw do przywrócenia skarżącemu terminu do złożenia odwołania. Przyznanie w dokumencie pełnomocnictwa uprawnienia do odbioru korespondencji przez pełnomocnika odpowiada treści art. 40 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przepis ten nie dopuszcza zresztą żadnych wyjątków i zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie, bowiem wyłącznie z tym doręczeniem ustawa wiąże określone skutki procesowe, a doręczenie pisma stronie - w razie ustanowienia pełnomocnika procesowego - nie rodzi żadnych skutków prawnych.
Sąd uznał, że skoro w realiach niniejszej sprawy przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji została nadana na adres ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika, a następnie została odebrana przez teściową pełnomocnika, będącą jego dorosłym domownikiem, to zasadnie Dyrektor OR ARiMR przyjął, iż doręczenie decyzji nastąpiło w sposób skuteczny - w trybie określonym w art. 43 k.p.a. - w dniu odebrania przesyłki przez teściową pełnomocnika.
W ocenie Sądu, z momentem ustanowienia pełnomocnika to on staje się podmiotem wszystkich praw i obowiązków procesowych strony pozostających w zakresie udzielonego pełnomocnictwa (oczywiście poza tymi, których charakter powoduje konieczność osobistego udziału strony w postępowaniu). Pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego J. P. obejmowało wszystkie postępowania administracyjne "w sprawach związanych z zarządem stanowiącym majątek gospodarstwa rolnego" należącego do mocodawcy, a zatem odbiór pism kierowanych przez organ do strony postępowania, jak i wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji należało do zakresu udzielonego pełnomocnictwa.
Sąd zaznaczył przy tym, że w sytuacji reprezentowania strony postępowania przez pełnomocnika, skutki podejmowanych przez niego działań, ale i skutki zaniechań obciążają reprezentowanego. Rozciąga się to również na kwestię braku winy w uchybieniu terminu do dokonania określonej czynności procesowej, którą należy oceniać poprzez pryzmat okoliczności dotyczących pełnomocnika. Zdaniem Sądu, pominięcie owych przyczyn i odwołanie się wyłącznie do okoliczności dotyczących bezpośrednio strony postępowania stanowiłoby przejaw niedopuszczalnego ograniczenia skuteczności działań lub zaniechań pełnomocnika wobec reprezentowanego, a ponadto powodowałoby nieuzasadnione prawnie uprzywilejowanie stron reprezentowanych przez pełnomocników w porównaniu do stron, które osobiście biorą udział w postępowaniu, bowiem ci pierwsi mogliby nieporównanie łatwiej odwrócić od siebie niekorzystne skutki wywołane nieterminowością bądź wręcz zaniechaniami pełnomocnika.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie skarżący składając wniosek o przywrócenie terminu nie wskazał okoliczności, które odnosiłyby się do braku winy pełnomocnika w nieterminowym wniesieniu odwołania. Skarżący ograniczył się jedynie do wskazania, że pełnomocnik przebywał na urlopie w czasie, kiedy została mu doręczona decyzja organu I instancji. Nie wskazał jednak, kiedy ów urlop dobiegł końca i czy miał związek z niezachowaniem terminu. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro skarżący nie wskazał odnoszącej się do pełnomocnika przeszkody w jego terminowym działaniu, to nie można nawet wypowiadać się w kwestii zawinienia w przekroczeniu terminu, a zatem organ administracji zasadnie doszedł do wniosku, że skarżący nie uprawdopodobnił okoliczności, iż uchybienie terminu nastąpiło w sposób niezawiniony.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył M. G., wnosząc o jego uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych), a także rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 58 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i błędną interpretację.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że art. 58 § 1 k.p.a. przyznaje legitymację do wystąpienia o przywrócenie terminu zainteresowanemu, a więc przede wszystkim stronie postępowania. Zatem w sytuacji, kiedy wątpliwe było zarówno umocowanie pełnomocnika do wniesienia odwołania, jak również decyzja nie została dostarczona pełnomocnikowi w sposób bezpośredni, Sąd rozpoznając skargę winien przede wszystkim zwrócić uwagę na przesłanki do przywrócenia terminu dotyczące samej strony postępowania, a nie odnieść się wyłącznie do pełnomocnika. Przesłanki przywrócenia terminu określone wspomnianym przepisem zostały spełnione i strona miała pełne prawo ubiegać się o przywrócenie terminu.
Autor skargi kasacyjnej stwierdził również, że wobec braku sporu co do stanu faktycznego, a jedynie innej interpretacji przez Sąd pierwszej instancji art. 58 k.p.a., nie widział potrzeby prowadzenia w skardze kasacyjnej wywodów dotyczących sytuacji faktycznej i prawnej strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona z przyczyn wręcz oczywistych.
W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, że wbrew wymogom wynikającym z art. 176 p.p.s.a. wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera ani wskazania, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest zaskarżony w całości, czy w części, ani przytoczenia podstaw kasacyjnych, ani też ich uzasadnienia.
Tak więc, już tylko względy proceduralne, w szczególności brak wskazania podstaw kasacyjnych oraz brak jakiegokolwiek odnoszącego się do nich uzasadnienia, dyskwalifikują od strony procesowej wniesione pismo jako specyficzny – wysoce sformalizowany – środek odwoławczy, jakim jest skarga kasacyjna.
Ponadto godzi się też przypomnieć, że kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy uchybień, jakich ewentualnie dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny, a ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., to tym samym Sąd ten swoim zachowaniem nie mógł naruszyć art. 58 k.p.a.
Już tylko z tych (stricte formalnych) względów wniesiona skarga kasacyjna nie mogła odnieść oczekiwanego przez kasatora skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.
Pomijając jednak nawet owe kwestie formalne, trzeba wskazać, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera żadnych merytorycznie uzasadnionych podstaw. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący działał w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika. Doręczenie decyzji pełnomocnikowi nastąpiło 9 stycznia 2013 r. W związku z tym w pierwszym rzędzie należałoby wykazać, że ustanowiony pełnomocnik (lub strona) nie wniósł w terminie środka odwoławczego, przy czym termin ten powinien być liczony od 9 stycznia 2013 r. Tymczasem skarżący cały czas podnosi, że nie mógł dotrzymać terminu, ponieważ w okresie od 15 lutego do 15 marca 2013 r. przebywał w sanatorium. Ta okoliczność jednak w żaden sposób nie może tłumaczyć, dlaczego w styczniu 2013 r. nie wniesiono środka odwoławczego.
Nieprawdziwe jest też twierdzenie kasatora, że decyzja nie powinna być doręczana pełnomocnikowi. W udzielonym przez M. G. pełnomocnictwie jest bowiem wprost stwierdzone, że: "...w szczególności umocowuję do odbioru wszelkich wezwań, przesyłek, przekazów pocztowych tak zwykłych jak i poleconych, sądowych oraz składania wszelkich oświadczeń wiedzy i woli, podpisywania wszelkich dokumentów w zakresie niezbędnym do wykonywania powierzonych czynności", którymi były czynności związane z zarządem majątkiem stanowiącym gospodarstwo rolne. Jednakże, jeżeli ta okoliczność – doręczenie pisma pełnomocnikowi z pominięciem strony – miałaby być rozpatrywana w postępowaniu kasacyjnym, to konieczne było (oczywiście poza wskazaniem naruszonych przez Sąd przepisów p.p.s.a.) postawienie zarzutu związanego z art. 40 § 2 k.p.a. Takiego zarzutu skarga kasacyjna jednak nie zawiera.
Natomiast w postępowaniu administracyjnym i przed WSA przedmiotem dowodu prowadzonego zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. powinno być to, że pełnomocnik – czyli ten, kto w pierwszym rzędzie powinien był dokonać danej czynności – bez swojej winy nie wniósł środka odwoławczego, do czego był umocowany lub nie doprowadził do przekazania skarżącemu decyzji. To, że przebywał on w jakimś okresie w styczniu 2013 r. na urlopie, a korespondencję odebrała teściowa jeszcze nic nie znaczy, bo nie wiadomo kiedy faktycznie pełnomocnik korespondencję otrzymał i dlaczego nie przekazał jej, ani informacji o niej, skarżącemu. Ten stan rzeczy wskazuje przynajmniej na niedbalstwo pełnomocnika, co nie może być podstawą przywrócenia terminu na podstawie art. 58 § 1 k.p.a.
Na marginesie można też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 95 § 2 kc "Czynność prawna dokonana przez przedstawiciela w granicach umocowania pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego". Takim zachowaniem wywołującym skutki prawne są również zaniechania pełnomocnika, a skutki tych zaniechań będą dotykać bezpośrednio strony, choćby ona sama postawała bez winy.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.