Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 września 2011 r. o sygn. V SA/Wa 832/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Zbigniewa Konopki na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] marca 2011 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych – uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Sąd I instancji przyjął, że istnieje konieczność ponownego zebrania w sprawie materiału dowodowego przez organ i dokonania wszechstronnej oceny celem wydania decyzji adekwatnej do poczynionych ustaleń. Wynika to z braku możliwości dokonania oceny prawidłowości toku rozumowania i oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego i wyciągnięcia prawidłowych wniosków. Przyczyną powyższego, są znajdujące się w aktach administracyjnych zdjęcia w formie papierowej, jak też nagrane na płycie CD. Brak ich czytelności powoduje, że nie można stwierdzić, co faktycznie rośnie na przedmiotowej działce.
Nie można ustalić, czy stan na gruncie zgadza się z tym, co obrazują zdjęcia i co zostało opisane w protokole pokontrolnym. Zła jakość zdjęć, ich niezgodność ze stanem rzeczywistym występującym na gruncie, a także treść oświadczeń złożonych przez trzech rolników, nie pozwalał przyjąć ponad wszelką wątpliwość, że decyzja jest prawidłowa.
Powyższe wynika z następującego stanu faktycznego.
W dniu [...] kwietnia 2010 r. [...] wystąpił o przyznanie płatności na rok 2010 i płatność ta została przyznana w wysokości [...] zł na którą składa się jednolita płatność obszarowa, uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych i płatność do upraw roślin strączkowych, motylkowych drobnonasiennych. Odmówiono przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożono sankcję w wysokości [...] zł. Powierzchnia działek rolnych kwalifikowana do płatności wynosiła 10,85 ha a powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wynosiła 1,89 ha. Kontrola przeprowadzona w dniu [...] września 2010 r. metodą inspekcji terenowej wykazała na działce rolnej D1 powierzchnię stwierdzoną 0,00 ha przy powierzchni deklarowanej przez rolnika 8,96 ha. Stwierdzone przedeklarowanie powierzchni 8,96 ha stanowiło podstawę odmowy przyznania UPO i nałożenia sankcji.
W ocenie Sądu I instancji podstawą prawną do podjęcia decyzji stanowił art. 33 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego sytemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L 316 z 2.12.2009 r. ze zm., s. 1), § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 40, poz. 326 ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą" i art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, a także rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2010 rok (Dz.U. Nr 213, poz. 1403), art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006.
Powyższe było podstawą do uwzględnienia skargi.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok w całości złożył Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie. Zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił błędną wykładnię i niezastosowanie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, 7, 8 K.p.a. i art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm.). Naruszenie przepisów postępowania jako mających istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 106 § 5, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego.
W uzasadnieniu podał, że błędny jest wniosek prowadzący do nałożenia na organ obowiązek udowadniania wszystkich okoliczności. Pomijanie przy tym dowodu w sprawie, tj. protokołu kontroli przeprowadzonej przez uprawnionych i umocowanych kontrolerów jest istotnym naruszeniem prawa. Brak przy tym wskazania przepisów prawa materialnego czyni wyrok Sądu I instancji wadliwym. Dokumentacja fotograficzna stanowi jedynie załącznik do raportu z czynności kontrolnych. Raport ten nie został zakwestionowany przez Sąd. Zdjęcia nie stanowią samej podstawy do wydania rozstrzygnięcia. Oznacza to, że nie było podstaw do kwestionowania i pomijania ustaleń stanu faktycznego. Ocenę powierzchni oraz uprawy działki rolnej dokonywali upoważnieni inspektorzy terenowi. Z kontroli sporządzony został protokół oraz pomocniczo dokumentacja fotograficzna. Kontrolę przeprowadzono zgodnie z warunkami organizacyjnymi i technicznymi określonymi w przepisach.
Brak podważania wyników samej kontroli nie mógł przesądzać o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Kwestionowanie jakości zdjęć jest kwestią drugorzędną. Ponowne zebranie zdjęć ze względu na upływ czasu i możliwość dokonania zmian jest bezcelowe. Protokół z kontroli jest dokumentem urzędowym i pomijanie go w ocenie jest wadliwe. Powołana wyżej ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazuje, na kim leży główny ciężar dowodowy. Obowiązek taki spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału narusza przepisy. Nie wskazano przy tym także tych przepisów procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na treść decyzji. W uzasadnieniu wyroku zabrakło też wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wskazania, w jaki sposób mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
[...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z uwzględnieniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione a wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, art. 175 § 1, art. 176 oraz art. 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, gdyż ustalenie, które przepisy materialnoprawne mają zastosowanie w sprawie pozwala określić zakres ustaleń niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i ocenić czy były one należycie dokonane. Natomiast jako wtórne w okolicznościach sprawy niniejszej należy ocenić uchybienia procesowe.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego mają one związek z zebranymi dowodami i oceną Sądu I instancji materiału dowodowego w zakresie ustaleń. Przepisy proceduralne generalnie zakwestionowały pominięcie istotnego dla sprawy dowodu z protokołu kontroli przeprowadzonej przez uprawnionych i umocowanych kontrolerów. W oparciu o tę podstawę kasacyjną kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 106 § 5 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z powołanym w tym zarzucie art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego wiarygodność i moc dowodów sąd ocenia według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Przytoczony przepis mógłby zostać naruszony przez sąd administracyjny tylko wówczas, gdyby sąd przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe o jakim mowa w art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Należy podkreślić, że przepis art. 106 § 5 zawiera odesłanie nie tylko do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, ale i do art. 106 § 3 tej ustawy ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, że odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 tej ustawy. Wobec tego w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 ustawy, powoływanie się na przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 jest bezprzedmiotowe.
Sąd I instancji skoro nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, to nie można jemu skutecznie zarzucić naruszenia przepisów postępowania jak to uczyniono w zarzucie skargi kasacyjnej, to jest art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kwestionowanie poprawności przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych powinno nastąpić poprzez zgłoszenie odpowiednich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. W postępowaniu kasacyjnym zakres badania legalności orzeczenia Sądu I instancji, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza wynikająca z art. 183 § 1 ustawy zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zarzut w tej części został nieskutecznie postawiony.
Nietrafnie zarzucono naruszenie art. 141 § 4 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W myśl art. 141 § 4 tej ustawy uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Omawiana regulacja określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, które mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia stronom i umożliwić kontrolę instancyjną. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła brak wskazania przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone przez organ II instancji. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej podstawa prawna rozstrzygnięcia została wskazana przez Sąd I instancji i stosownie do przesłanek wynikających z przytoczonych przepisów prawa materialnego wykazano brak możliwości prawidłowej oceny toku rozumowania organu. O ile znajdujące się w aktach administracyjnych zdjęcia w formie papierowej, jak też nagrane na płycie CD są niewyraźne i nieczytelne, to istotnie trudno było stwierdzić co faktycznie rośnie na przedmiotowej działce.
Brak możliwości ustalenia, czy stan na gruncie zgadza się z tym, co obrazują zdjęcia i co zostało opisane w protokole pokontrolnym przemawiał za ponowną wszechstronną oceną stanu faktycznego w sprawie. Zawarta sprzeczność pomiędzy zarzutem skargi kasacyjnej a jej argumentacją, nie pozwala na szersze ustosunkowanie się do tego zarzutu. Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do podstaw prawnych, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Omówione zostały podstawy i przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji. Konsekwencją powyższego, jest trafna ocena, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w kontekście powołanych przepisów prawa materialnego stał się niewystarczający do wydania merytorycznej decyzji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, 7, 8 K.p.a. i art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) stwierdzić należy, że jest także nieuzasadniony. W każdym postępowaniu administracyjnym obowiązuje podstawowa zasada, zgodnie z którą, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a. w związku z art. 6 i 8 K.p.a.). Uszczegółowieniem przytoczonej wyżej zasady są dalsze przepisy K.p.a. w tym zwłaszcza art. 77 § 1 K.p.a. zgodnie z którym, to organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
Powyższe zasady nakładają obowiązek zebrania materiału dowodowego w pierwszej kolejności i przede wszystkim na organy administracji publicznej. To właśnie organ prowadzący postępowanie, ma obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Nie ulega wątpliwości, że na stronie postępowania ciąży obowiązek przedstawienia dowodów. Nie można jednak stwierdzić, że w niniejszej sprawie strona obowiązku takiego nie wykonała. Brała udział w czynnościach kontrolnych, składała wyjaśnienia. Należy tu podnieść, że to kontrolerzy działali z polecenia organu i wykonali dokumentację metodą foto w formie papierowej i na płycie CD.
Zatem za jej złą jakość odpowiedzialny jest tylko i wyłącznie organ prowadzący postępowanie i nie sposób przerzucić na stronę przeciwną ciężaru dowodów w tym zakresie. Okoliczności te były także podnoszone w odwołaniu do organu II instancji. Powielone zostały jako zarzuty do Sądu I instancji. Przepis zaś art. 3 ust. 3 ustawy o ile stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą, ciężar udowodnienia przerzucił na osobę, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut nie wykazał jednak okoliczności czy faktów, które powinny zostać udowodnione przez stronę, a która z nich wywodzi skutki prawne. Przytoczony w zarzucie tekst przepisu, bez wykazania tych skutków, jest nieuzasadniony.
Powyższe oznacza, że dokonana przez Sąd I instancji ocena jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 i 3 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).