Uzasadnienie
I
Wyrokiem z dnia 16 października 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 1722/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uwzględnił skargę A. B., uchylając decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego "Prezesem ARiMR") z dnia [...] grudnia 2010 r. (nr [...]), która utrzymywała w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej zwanego Dyrektorem OR ARiMR) z dnia [...] października 2010 r. (nr [...]), o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. przyznającej skarżącemu płatności na zalesianie gruntów rolnych.
Ponadto Sąd stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wskazany wyrok zapadł po powtórnym rozpoznaniu sprawy przez Sąd pierwszej instancji, bowiem poprzedni wyrok WSA z dnia 28 czerwca 2011 r. (sygn. akt V SA/Wa 262/11) - uchylający decyzje organów obu instancji - został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r. (sygn. akt II GSK 2148/11).
Sąd pierwszej instancji - ponownie rozpoznając sprawę - wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Prezesa ARiMR. Organ ten podzielił pogląd Dyrektora OR ARiMR, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. (uwzględniająca wniosek złożony przez A. B. poprzez przyznanie mu płatności z tytułu wsparcia na zalesianie, a także premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej) została wydana z rażącym naruszeniem prawa i należało stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."). Powodem takiej oceny organów administracji była okoliczność, że płatność została przyznana do gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych (nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]), które nie stanowiły własności wnioskodawcy, lecz jego syna - E. B. (który w dacie składania wniosku był małoletni), co wynikało m.in. z - dołączonego do wniosku o płatność - wypisu z ewidencji gruntów.
Takie działanie naruszało w sposób oczywisty warunek określony w § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie RM z 11 sierpnia 2004 r."), wskazujący że płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych stanowiących własność tego producenta rolnego albo jego małżonka lub współwłasność producenta rolnego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, bowiem organy nie przeprowadziły właściwej analizy zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd podkreślił, że rażące naruszenie prawa (jakim operuje wspomniany przepis) zachodzi wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zdaniem Sądu, skoro skarżący nie był właścicielem gruntów zgłoszonych przez niego we wniosku o płatność na zalesianie, to przyznanie mu tej płatności naruszało prawo, bowiem treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004 r.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy administracji nie rozważyły jednak w sposób wyczerpujący racji ekonomicznych i gospodarczych, które wywołało i nadal wywołuje oceniane rozstrzygnięcie o przyznaniu płatności oraz ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności w państwie prawa. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie właściciel gruntów rolnych wskazanych we wniosku o płatność (E. B.) w dacie składania tego wniosku był małoletni. W jego imieniu musiałby działać przedstawiciel ustawowy - ojciec A. B. Zatem to skarżący - chociaż w innym charakterze - zarówno składałby wymagane dokumenty, jak i odebrałby i dysponował przyznaną płatnością. Zrobił to faktycznie w dniu [...] maja 2005 r. składając oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesieniowym z dnia [...] grudnia 2004 r., który to plan - co jest bezsporne - nadal realizuje.
Sąd nakazał, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes ARiMR przeprowadził właściwą analizę zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uwzględniając uwagi zawarte w wyroku.
II
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezes ARiMR. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z "art. 156 ust. 1 pkt 2" k.p.a. w związku z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004 r. - w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie, że organ nie przeprowadził właściwej analizy zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że zwrócenia szczególnej uwagi wymaga znajdujący się w aktach wniosek skarżącego z dna [...] sierpnia 2010 r. o wypłatę pomocy na zalesianie. W chwili złożenia tego wniosku właściciel gruntu - E. B. (ur. [...] r.) był już osobą pełnoletnią. Do wniosku nie dołączono żadnego dokumentu, z którego wynikałoby umocowanie A. B. do występowania w imieniu syna. Przy założeniu, na którym Sąd oparł zaskarżony wyrok (że skarżący działałby jako przedstawiciel ustawowy swojego syna), niczym nieuzasadnionym było składanie tego wniosku przez skarżącego w imieniu swojego pełnoletniego syna. Dokument ten niezbicie potwierdza, że skarżący od samego początku postępowania działał we własnym imieniu a nie w imieniu rzeczywistego właściciela gruntu.
Autor uzasadnienia stwierdził ponadto, że w kontekście § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004 r. ustanawiającego wymóg własności działek oraz przy ocenie przesłanki rażącego naruszenia tego przepisu Sąd w sposób nieuprawniony zrównuje fakt złożenia wniosku przez osobę niebędącą właścicielem z możliwością złożenia takiego wniosku przez właściciela, co byłoby zgodne z ww. przepisem. Jak wynika z wyroku, w opinii Sądu obojętnym jest, czy skarżący występował w sprawie jako właściciel działek rolnych wymienionych we wniosku o przyznanie płatności, czy jako przedstawiciel ustawowy swojego syna. WSA nie zauważył w tym zakresie różnicy.
Sąd nie tłumaczy przy tym, w jaki sposób dostrzeżona okoliczność ma istotne znaczenie dla wskazanej oceny. W ocenie organu administracji - w związku z tym, że z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004 r. jednoznacznie wynika, że o płatności mogą ubiegać się wyłącznie właściciele - przyjęcie takiego sposobu interpretacji przepisów jest całkowicie nieuprawnione i sprzeczne z ich brzmieniem.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B. (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Stwierdził w szczególności, że w skardze kasacyjnej organ pomija ważny aspekt ekonomiczny i gospodarczy przedmiotowej sprawy, w szczególności skutki jakie wywołało i wywołuje nadal sporne rozstrzygnięcie. Skarżący bowiem do dnia dzisiejszego ponosi koszty utrzymania plantacji poprzez wykonywanie wymaganych prac pielęgnacyjnych, w tym stosownej ochrony roślin. Zaciągnięte zobowiązanie nadal realizuje. Wskazał, że jego stanowisko nie zmierza w kierunku próby egzemplowania wyjątku, jednakże wyjątkowość przedmiotowej sprawy przemawia za stwierdzeniem, że zaskarżony wyrok został wydany w sposób prawidłowy, w wyniku słusznej analizy wszystkich aspektów prawnych niniejszej sprawy.
Wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego pełnomocnik strony podtrzymał również na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004 r. Naruszenie tych przepisów miało polegać na błędnym ustaleniu, że organ nie przeprowadził właściwej analizy zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym składanym od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jej celem powinno być zatem kwestionowanie stanowiska przyjętego przez sąd pierwszej instancji, które zdecydowało o wydaniu określonego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, lektura uzasadnienia przedmiotowej skargi kasacyjnej wskazuje, że autor tego środka odwoławczego błędnie odczytał wskazany w zaskarżonym wyroku zasadniczy powód uwzględnia skargi i w konsekwencji zakwestionował stanowisko, którego Sąd pierwszej instancji nie wyraził.
W niniejszej sprawie powodem uchylenia decyzji organów obu instancji było uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organy błędnie zastosowały art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wspomniana ocena zastosowania tego przepisu przez organy administracji została poprzedzona dokonaniem przez WSA jego wykładni. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął, iż stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest możliwe, jeśli: 1) treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa oraz 2) skutki ekonomiczne i gospodarcze, które wywołało i nadal wywołuje oceniane rozstrzygnięcie, są nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.
Przyjmując taką wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd pierwszej instancji uznał za trafne stanowisko organów administracji, że została spełniona pierwsza ze wskazanych wyżej przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie tego przepisu. Uznał natomiast, że organy nie przeanalizowały wystąpienia drugiej z tychże przesłanek, zwracając przy tym uwagę m.in., że: 1) w dacie składania wniosku o płatności na zalesianie będący właścicielem gruntów syn skarżącego był niepełnoletni, a więc w jego imieniu musiałby działać skarżący jako przedstawiciel ustawowy oraz że 2) bezspornym jest, iż plan zalesieniowy z dnia [...] grudnia 2004 r. jest nadal realizowany.
Autor skargi kasacyjnej złożonej od wyroku Sądu pierwszej instancji nie zakwestionował wskazanej wyżej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sposób sformułowania podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wskazuje natomiast, że autor tego środka odwoławczego upatruje naruszenia prawa w niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów postępowania, przy czym odnośnie do wskazanego jako naruszony art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uchybienie to polegało na błędnej ocenie, że organy administracji nieprawidłowo zastosowały ten przepis.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak zakreślone granice skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem nie kwestionują one zasadniczego - wskazanego wyżej - powodu uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji skargi A. B., to jest braku rozważenia w toku postępowania administracyjnego, czy skutki ekonomiczne i gospodarcze, jakie wywołała decyzja o przyznaniu płatności na zalesianie, są nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Zamiast tego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor tego środka odwoławczego stara się wykazać, że w niniejszej sprawie A. B. działał we własnym imieniu a nie w imieniu syna E. B. Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska odmiennego, a przedmiotową kwestię podniósł wyłącznie w kontekście skutków ekonomicznych jakie wywołała decyzja o przyznaniu płatności, sugerując że byłyby one takie same, gdyby z wnioskiem o płatność wystąpił niepełnoletni właściciel zastępowany przez skarżącego jako jego przedstawiciela ustawowego.
Bezpodstawne jest również twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony zrównał fakt złożenia wniosku przez osobę niebędącą właścicielem z możliwością złożenia takiego wniosku przez właściciela, podczas gdy § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004 r. określa, że płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych stanowiących własność tego producenta rolnego albo jego małżonka lub współwłasność tego producenta rolnego. Stanowisko takie nie wynika z zaskarżonego wyroku, natomiast wskazuje, że autor skargi kasacyjnej nie zrozumiał uzasadnienia zasadniczego powodu, z jakiego Sąd pierwszej instancji uchylił wydane w sprawie decyzje administracyjne. Na stronie 4. uzasadnienia wyroku WSA wyraźnie wskazał, że "przyznanie zatem Skarżącemu płatności naruszało prawo, bowiem treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu § 3 ust. 2 pkt 2" rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004 r. Natomiast podkreślona przez Sąd pierwszej instancji konieczność rozważenia przez organy administracji kwestii skutków ekonomicznych i gospodarczych rozstrzygnięcia nie oznacza sprzecznego z powyższym przepisem "zrównania faktu złożenia wniosku przez osobę niebędącą właścicielem z możliwością złożenia takiego wniosku przez właściciela".
Warunkuje ona natomiast dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności w oparciu o przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zgodnie z wykładnią tego przepisu przyjętą przez WSA i niezakwestionowaną w skardze kasacyjnej).
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490), zasądzając od Prezesa ARiMR na rzecz skarżącego zwrot kosztów zastępstwa procesowego wykonanego przez radcę prawnego, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.
PG