Uzasadnienie
I. Decyzją z 17 czerwca 2016 r. Prezydenta Miasta Mysłowice wydał A. S. (obecnie A. N. - dalej powoływana również jako skarżąca) uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii AM, B1, B, nr 00415/16/2470 na druku R0508672.
Decyzja stała się ostateczna.
II. Postanowieniem z 3 marca 2022 r. nr SO-Vll.5430.1.80.2022 wskazany wyżej organ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie dotyczące uprawnienia A. S. do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, B1, B. Jako podstawę wznowienia wskazano prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] Wydział II Karny z [...] sygn. akt [...], z którego wynika, że w zaświadczeniu dotyczącym ukończenia szkolenia podstawowego kursu nauki jazdy kategorii B została poświadczona nieprawda.
III. Po rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 23 maja 2022 r. nr SO-Vll.5430.1.80.2022 Prezydent Miasta Mysłowice uchylił własną decyzję ostateczną z 17 czerwca 2016 r. przyznającą uprawnienia i odmówił A. S. wydania prawa jazdy kategorii AM, B1, B. IV.
Po rozpatrzeniu odwołania K. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, decyzją z 29 czerwca 2022 r. nr SKO.K/41.3/833/2022/9088/ES utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Mysłowice.
W ocenie organu odwoławczego w sprawie z całą pewnością wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem szereg dowodów, będących podstawą wydania decyzji o wydaniu skarżącej prawa jazdy, okazało się fałszywych. Dowodami tymi były: sfałszowane zaświadczenie o ukończeniu szkolenia podstawowego, sfałszowany arkusz przebiegu egzaminu praktycznego wewnętrznego, a także sfałszowana karta przeprowadzonych zajęć nauki udzielania pierwszej pomocy w formie wykładów i zajęć praktycznych. Zdaniem organu, potwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu karnego okoliczność wydania fałszywych zaświadczeń jest całkowicie wystarczająca ku temu, aby w sprawie dojść do oczywistego wniosku, iż decyzja o wydaniu prawa jazdy skarżącej została wydana w oparciu o dowody fałszywe.
Zdaniem SKO odbycie szkolenia stanowi jeden z pierwszych wymogów, o których wspomina ustawa o kierujących pojazdami. Nieuzyskanie go determinuje brak możliwości zdania egzaminu państwowego. Przesłanki określone w art. 11 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm. - dalej jako u.k.p.) muszą zostać spełnione łącznie. Brak spełnienia bądź brak wykazania którejkolwiek z nich wyklucza otrzymanie prawa jazdy. W przypadku skarżącej weryfikacja dokumentacji zakończyła się negatywnie, gdyż ww. nie odbyła szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kategorii AM, B1, B. Fakt ten - jako wynikający z prawomocnego wyroku sądu - jest niewątpliwy i nie wymaga dalszego dowodzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że podnoszone w odwołaniu okoliczności pozostają bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, a organ I instancji nie dopuścił się naruszeń prawa podnoszonych w odwołaniu.
Decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego. Organ uznał za chybiony zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 16 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie fałsz dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, a fałsz ten potwierdzono prawomocnym wyrokiem karnym.
V. Po rozpatrzeniu skargi A. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1151/22 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Mysłowice z 23 maja 2022 r. nr SO-VII.5430.1.80.2022 oraz orzekł o kosztach postępowania.
Zdaniem WSA w obu decyzjach zabrakło jakiejkolwiek refleksji na temat następstw wydanych decyzji z punktu widzenia sytuacji prawnej strony postępowania, jak również ich oceny z perspektywy nałożonego na organy obowiązku wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a. in fine). Organy wręcz całkowicie pominęły regulacje zawarte w Dziale I, rozdziale 2 k.p.a. (zasady ogólne), koncentrując się wyłącznie na formalnoprawnych przesłankach wznowienia postępowania i wynikających z ich zaistnienia potencjalnych podstawach wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej uprzednio decyzji.
W rozpoznawanej sprawie organ, uzyskawszy informację na temat treści wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sygn. akt [...], mocą którego skazano osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców za popełnienie przestępstwa poświadczenia nieprawdy, wznowił postępowanie administracyjne, w wyniku którego przyznano skarżącej uprawnienia do kierowania pojazdami kat. AM, B1, B i w efekcie odmówił jej wydania prawa jazdy. W takich realiach mamy zdaniem WSA do czynienia z cofnięciem, po upływie dłuższego czasu, uprawnień przyznanych stronie na mocy prawomocnej decyzji administracyjnej z 17 czerwca 2016 r. Oznacza to, że przez okres 6 lat skarżąca pozostawała w usprawiedliwionym przekonaniu co do legalności posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Kwalifikacje strony potwierdzone zostały poprzez szereg czynności o charakterze urzędowym: ukończenie kursu prowadzonego przez uprawniony podmiot, zdanie państwowego egzaminu, wydanie decyzji i uzyskanie dokumentu potwierdzającego uprawnienia, które na żadnym etapie nie były kwestionowane.
Powzięcie przez organ informacji o popełnieniu przestępstwa polegającego na poświadczeniu nieprawdy przez osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców, o którym mowa w art. 28 u.k.p., w pełni uzasadniało wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz zarazem obligowało do szczególnie wnikliwego zbadania wszystkich aspektów sprawy i rozważenia wszelakich następstw potencjalnego rozstrzygnięcia.
Żaden z organów w uzasadnieniach wydanych decyzji nie odniósł się do kwestii następstw cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami z perspektywy strony postępowania. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów skargi zauważył, że ochrona wadliwie wydanych uprawnień do kierowania pojazdami naruszałaby zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Pomijając fakt, że art. 6 k.p.a. proklamuje w istocie zasadę legalizmu (praworządność ma znaczenie szersze aniżeli legalizm), a obowiązek stania na straży praworządności wynika z art. 7 k.p.a., to w tym ostatnim przepisie nałożono również na organ obowiązek wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Z regulacji tej nie wynika bezwzględny prymat interesu społecznego nad indywidualnym, co z kolei prowadzi do wniosku, iż w sytuacji kolizji tych interesów, organ powinien w sposób czytelny wyjaśnić powody, dla których uznał prymat jednego z nich nad drugim.
Organy całkowicie pominęły fakt, że przez stosunkowo długi okres (7 lat) strona mogła pozostawać w przekonaniu, że uzyskane przez nią uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte zostały w sposób legalny. Co więcej, z treści powołanego przez organy orzeczenia sądu powszechnego nie wynika, aby skarżąca w jakikolwiek sposób przyczyniła się do dokonania wskazanego w nim przestępstwa, ani też aby miała świadomość jego zaistnienia. W takich okolicznościach ze szczególną wnikliwością należało rozważyć wszystkie konsekwencje negatywnej dla strony decyzji, zwłaszcza zaś ustalić, czy ochrona interesu społecznego rzeczywiście uzasadnia nadwyrężenie zaufania strony do organów państwa.
Podkreślenia wymaga, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców (art. 28 ust. 1 u.k.p.). Celem takiej regulacji jest m.in. to, że ośrodek szkolenia kierowców i jego kierownik wykonują szereg czynności administracyjnych (wymienionych w art. 27 u.k.p.). Pełni więc rolę organu administrującego w znaczeniu funkcjonalnym i co najmniej w zakresie wydawania zaświadczeń stosuje się do niego przepisy k.p.a. (art. 1 pkt 4) ze wszystkimi tego konsekwencjami. Podejmując decyzję o szkoleniu w takim ośrodku, kandydat na kierowcę ma prawo oczekiwać, że spełnione są wszystkie wymagania wynikające z przepisów.
Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.k.p., to starosta prowadzi nadzór w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy. Stosownie do art. 43 ust. 1 pkt 1 u.k.p. w ramach tego nadzoru organ ten prowadzi również kontrolę działalności ośrodka szkolenia kierowców. Osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, podejmując szkolenie w legalnie działającym ośrodku prowadzącym taką działalność i pozostającym pod nadzorem organu, ma usprawiedliwione podstawy oczekiwać, że zaświadczenie wystawione przez taki ośrodek jest legalne i tym samym może stanowić podstawę dopuszczenia jej do egzaminu państwowego, a po jego zdaniu, do uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami.
Kwestia ochrony praw nabytych w przypadku uprawnień o charakterze publicznym (a więc wynikających z aktów organów administracji publicznej) nabiera szczególnego znaczenia. Trudno w takiej sytuacji, bez dokonania dogłębnej analizy wskazanych wcześniej przepisów, przejść do porządku nad tymi faktami i przyjmując ściśle formalistyczny punkt widzenia uznać, że fakt poświadczenia nieprawdy w dokumentacji prowadzonej przez ośrodek szkolenia kierowców stanowi wystarczającą podstawę do odebrania stronie przyznanych jej uprawnień. Poprzez uchylenie decyzji przyznającej uprawnienia do kierowania pojazdami i odmowę przyznania stronie tych uprawnień, organ wręcz usiłuje sanować własne braki w sprawowaniu należytego nadzoru nad ośrodkiem szkoleniowym, tym bardziej, że kontrola tego ośrodka rozpoczęła się już po stwierdzeniu w postępowaniu karnym zaistniałych nieprawidłowości. Takie działanie pozostaje w oczywistej kolizji nie tylko z powołanymi wcześniej zasadami ogólnymi wyrażonymi w art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. lecz również z art. 2 Konstytucji RP.
Jest rzeczą oczywistą, że instytucja wznowienia postępowania ma na celu zapobieganie sytuacjom, w których wadliwe rozstrzygnięcie administracyjne pozostaje w obrocie prawnym wywołując niepożądane skutki prawne. Badając jednak jego wadliwość i oceniając konsekwencje takiego rozstrzygnięcia, organ nie może zarazem zupełnie abstrahować od okoliczności związanych z powstaniem owej wadliwości ani też jej następstwami dla strony. Takiej ocenie służą m.in. zasady ogólne k.p.a., które znajdują zastosowanie w każdym rodzaju postępowania przewidzianego Kodeksem, o ile sama ustawa nie wyłącza lub nie ogranicza ich stosowania. W przypadku postępowania wznowieniowego brak jest takich ograniczeń.
Tym samym, nawet uwzględniając art. 6 k.p.a., na który organ odwoławczy powołał się dopiero w odpowiedzi na skargę, należało stwierdzić, że ocena okoliczności niniejszej sprawy nie powinna ograniczać się wyłącznie do ustalenia wystąpienia przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. lecz wymaga również wzięcia pod uwagę konsekwencji, jakie pociąga za sobą wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego, w tym zarówno tych dla strony i tych społecznych. W tym właśnie celu ustawodawca stworzył możliwość sięgnięcia do określonego systemu aksjologicznego poprzez klauzulę zawartą w art. 7 k.p.a. Dopiero wszechstronne rozważanie tych kwestii może stanowić podstawę do wydania finalnego rozstrzygnięcia administracyjnego.
Nie ulega zdaniem WSA żadnej wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do kolizji pomiędzy zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) a zasadą zaufania obywatela do organu (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz obowiązkiem wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Odwołując się do orzecznictwa Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy stosujące prawo - w tym sądy i organy administracji publicznej - są w takich przypadkach obowiązane do odpowiedniego wyważenia wszystkich wchodzących w grę wartości konstytucyjnie chronionych, kierując się zasadą proporcjonalności. Innymi słowy, interes społeczny powinien być w odpowiedni sposób wyważony ze słusznym interesem obywatela, o czym mówi art. 7 k.p.a. Należy wziąć pod uwagę przede wszystkim takie okoliczności jak: upływ czasu, zachowanie strony będącej adresatem decyzji, a także rodzaj i przyczyny naruszenia prawa.
W wytycznych WSA wskazał, że organy powinny dogłębnie rozważyć wskazane okoliczności i kierując się nie tylko formalizmem, wydać rozstrzygnięcie uwzględniające całościowy kontekst sprawy. W szczególności zaś pod uwagę należy wziąć nie tylko sam fakt stwierdzenia popełnienia przestępstwa lecz również jego wpływ na wynik postępowania, w następstwie którego strona nabyła uprawnienia do kierowania pojazdami kat. AM, B1, B. Organ powinien przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy przestępstwo polegające na sfałszowaniu zaświadczenia o ukończeniu kursu ma bezpośredni wpływ na wydanie decyzji o przyznaniu uprawnień, czy też odnosi się do etapu wcześniejszego, a mianowicie przeprowadzenia egzaminu - stosownie do art. 50 ust. 2 u.k.p. Zgodnie z treścią art. 11 u.k.p. prawo jazdy może być wydane osobie, która m.in. odbyła szkolenie wymagane do uzyskania prawa jazdy danej kategorii. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest dowodów na to, że strona w ogóle nie odbyła szkolenia.
Nie zostało bowiem w postępowaniu wyjaśnione, ani tym bardziej udowodnione, że poświadczenie nieprawdy stwierdzone wyrokiem sądu karnego jest równoznaczne z nie odbyciem wymaganych zajęć, jak insynuuje organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Z wyroku tego wynika jedynie fakt poświadczenia nieprawdy w zakresie wymaganych zajęć teoretycznych, egzaminu wewnętrznego oraz nauki udzielania pierwszej pomocy. Co więcej, wbrew stanowisku organów, w wydruku zaświadczenia o ukończeniu szkolenia podstawowego znajdującym się w aktach sprawy (k.
- 8) brak jest jakichkolwiek informacji na temat rodzajów zajęć w jakich uczestniczył kursant. Notabene, wspomnianego wydruku w ogóle nie sposób uznać zdaniem WSA za dokument zaświadczenia w rozumieniu przepisów k.p.a. W istocie nie tylko nie zawiera on czytelnych informacji o tym, co jest jego przedmiotem, ale nie wynika z niego, kto je wystawił i podpisał. Tym bardziej zatem nie sposób ocenić, jaki wpływ przestępstwo stwierdzone wyrokiem karnym miało na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności. Te kwestie wymagają więc oceny odnośnie do wpływu na fakt dopuszczenia do egzaminu, a następnie na przyznanie uprawnień, przy uwzględnieniu wskazanych wyżej uwag dotyczących zasad ogólnych k.p.a.
- VI. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z:
- 1.1. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wyprowadzeniu z zasad ogólnych sytuowanych w art. 6, art. 7, art. 8 kodeksu nieprzewidzianego w ustawie kryterium wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia sprowadzającego się do nakazu badania skutków jakie nieść będzie dla strony wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji,
- 1.2. art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p. oraz art. 27 ust. 4 u.k.p. poprzez wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uznania, że decyzja o wydaniu prawa jazdy oparta o sfałszowaną dokumentacją - sfałszowane zaświadczenie o ukończeniu szkolenia podstawowego, sfałszowany arkusz przebiegu egzaminu praktycznego wewnętrznego, sfałszowana karta przeprowadzonych zajęć nauki udzielania pierwszej pomocy w formie wykładów i zajęć praktycznych - mającą potwierdzić spełnienie wymagań do wydania prawa jazdy w zakresie odbycia wymaganego szkolenia, nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia w trybie wznowienia decyzji o wydaniu prawy jazdy;
- 2. art. 11 p.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie polegające na pominięciu przy ustalaniu podstawy faktycznej orzekania ustaleń wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] skazującego co do popełnienia przestępstwa, który to wyrok wiązał Sąd I instancji.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie w każdym przypadku o kosztach.
VII. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- V. Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Stanowisko WSA wskazuje, że SKO utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta Mysłowice uchylającą, po wznowieniu postępowania, własną decyzję tego organu i odmawiającą wydania stronie uprawnień w ramach kategorii AM, B1, B, popełnił błąd. Jakkolwiek bowiem organ słusznie uznał, że w sprawie zaistniałą przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., to jednak fakt skazania prawomocnym wyrokiem osoby prowadzącej ośrodek szkolenia kierowców m.in. za przestępstwo poświadczenia nieprawdy w wystawianych dokumentach, zazwyczaj powoduje potrzebę uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu dotkniętym tego rodzaju wadą, to jednak na tle tej konkretnie sprawy nie oznacza bezwzględnej potrzeby wydania rozstrzygnięcia jakie ostatecznie zapadło. Zdaniem WSA, aby można było takie rozstrzygnięcie wydać, niezbędna jest całościowa ocena okoliczności zakończonej sprawy przy uwzględnieniu zasad postępowania wyrażonych w k.p.a.
Mówiąc w tym miejscu w pewnym skrócie (obszerny opis stanowiska Sądu pierwszej instancji zawarty jest w części historycznej), zdaniem WSA organ w sposób niedostateczny rozważył tak skutki jakie będzie miało wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji (po 6-7 latach posiadania uprawnień przez skarżącą) oraz nie uwzględnił swoistego "przyczynienia" się organu powiatowego poprzez nienależytą kontrolę ośrodka kształcenia kierowców. Zarzuty pod adresem organu wywodzone są przy tym z zasady zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) z zasady proporcjonalności oraz z potrzeby uwzględniania obowiązku wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Wszystkie te okoliczności uzasadniał potrzebę oceny skutków uchylenia decyzji ostatecznej, zarówno w wymiarze indywidualnym (to jest wobec jej adresatki), jak i społecznym.
Uwzględniając powyższe oraz odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że jakkolwiek zasada trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, takich jak bezpieczeństwo prawne, pewność prawa, zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrona praw nabytych, co bez wątpienia motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu, to jednak nie ma ona charakteru bezwzględnie obowiązującego bezwzględnie, o czym świadczy już m.in. funkcjonowanie trybów nadzwyczajnych, przełamujących zasadę trwałości decyzji ostatecznych.
Uzasadnieniem dla istnienia konstrukcji prawnych, których celem jest wyeliminowanie z obrotu wadliwej decyzji (wspomnianych już trybów nadzwyczajnych), jest zaś - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 - "[...] konstytucyjna zasada praworządności (legalizmu), która odnosi się też do działalności orzeczniczej organów administracji publicznej. Rezultatem zastosowania takich konstrukcji jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a co najmniej eliminacja stanu niezgodnego z prawem."
Z art. 151 § 1 k.p.a. wynika, że po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy organ wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b (pkt 1), albo decyzję, którą uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2) albo też, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., wydaje decyzję, w której stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). Uzasadniony jest zatem wniosek, że podjęcie jednego z tych rozstrzygnięć determinowane jest stwierdzeniem istnienia podstawy (podstaw) wznowienia albo ich brakiem.
Innymi słowy, skoro omawiane postępowanie nadzwyczajne jest prowadzone co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy, to jego przedmiot stanowi podstawa wznowienia postępowania określona m.in. w art. 145 § 1 k.p.a., której stwierdzenie lub brak determinuje sposób zakończenia tego postępowania.
Tym samym nie budzi wątpliwości, że powołany przepis jednoznacznie wskazuje, że stwierdzenie istnienia podstawy wznowienia zobowiązuje organ administracji do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. lub w przypadku zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 146 k.p.a., decyzji o której stanowi art. 151 § 2 k.p.a., zaś stwierdzenie nieistnienia podstawy wznowienia zobowiązuje ten organ do wydania decyzji określonej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
W związku z powyższym i wobec jednoznacznej treści art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz jego imperatywnego charakteru, a ponadto wobec nakazu ścisłej wykładni tego przepisu, jako normy kompetencyjnej (co odnosi się także do art. 151 § 1 pkt 1 i art. 151 § 2 k.p.a.), należy zakwestionować prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że do zakresu tak określonych kompetencji orzeczniczych organu administracji publicznej należy obowiązek oceny skutków uchylenia decyzji wadliwej, w odniesieniu do której stwierdzono podstawy do jej uchylenia we wznowionym postępowaniu, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., a ponadto obowiązek stosowania art. 7 k.p.a., zaś w dalszej konsekwencji obowiązek wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, co z kolei zamknąć można w stwierdzeniu, "czy warto i czy należałoby uchylić decyzję wydaną w postępowaniu dotkniętym wadą wznowieniową".
Określone w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki wydania decyzji, w ogóle nie odnoszą się do skutków uchylenia decyzji dotychczasowej, ani też do obowiązku lub jakiejkolwiek potrzeby ich oceny, której rezultat miałby z kolei determinować treść tejże decyzji, czy też stanowić podstawę wnioskowania odnośnie do zasadności lub celowości jej podejmowania. Nic takiego bowiem z przywołanego przepisu prawa nie wynika. Nie sposób jest więc oczekiwać od organu administracji publicznej, że w konsekwencji stwierdzenia istnienia podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., na etapie poprzedzającym wydanie rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie będzie jeszcze podejmował zabiegi odnoszące się do oceny skutków tego rozstrzygnięcia, jeżeli obowiązek taki nie wynika wprost z powołanego przepisu czy też charakteru pierwotnego postępowania np. bazującego na pewnym luzie decyzyjnym lub uznaniowości.
Nie sposób jest również zasadnie twierdzić, że we wznowionym postępowaniu prowadzonym co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy, organ administracji publicznej miałby być zobowiązany do wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, zgodnie z art. 7 k.p.a. W opozycji do tego rodzaju stanowiska i formułowanego na jego gruncie oczekiwania Sądu pierwszej instancji należy przede wszystkim stwierdzić - abstrahując już nawet od tego, że z art. 11 i art. 12 ustawy o kierujących pojazdami wynika, że decyzja o której mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy, jest tzw. decyzją związaną - że podobnie, jak w odniesieniu do powyżej omówionej i postulowanej przez WSA kwestii, przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie tworzy ku temu żadnych podstaw ani też warunków, co oznacza, że również wydawana na jego podstawie decyzja - wobec jasno i wyraźnie określonych przesłanek jej podjęcia - nosi co do zasady cechy decyzji związanej.
Tym samym, skoro wobec treści oraz funkcji art. 7 k.p.a., mianowicie tzw. funkcji korekty, jego stosowanie jest wyłączone, w sytuacji gdy przesłanki wydania decyzji administracyjnej są sprecyzowane sztywno w przepisach prawa - a więc, tak właśnie, jak w przepisie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z przepisami ustawy o kierujących pojazdami - co oznacza, że może mieć on zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do podejmowania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych na podstawie tzw. uznania administracyjnego, a więc innymi słowy wyłącznie w sytuacji pozostawienia organowi administracji "luzu decyzyjnego", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa (materialnego) w decyzyjnym modelu stosowania prawa (por. wyroki NSA z: 18 grudnia 1995 r. sygn. akt SA/Kr 2198/94; 23 czerwca 1995 r. sygn. akt SA/Wr 2744/94), to stanowisko Sądu pierwszej instancji w omawianym zakresie tym bardziej należy uznać za nieprawidłowe.
Zwłaszcza, że nie uwzględnia ono również znaczenia konsekwencji wynikających ze zdania drugiego § 1 art. 16 k.p.a., a w tym kontekście celów oraz funkcji instytucji, o których w nim mowa, które służą - jak wyjaśniono w przywołanym powyżej wyroku TK w sprawie P 46/13 - ochronie konstytucyjnej zasady praworządności, a w tym kontekście przywróceniu stanu zgodnego z prawem, a co najmniej eliminacji stanu niezgodnego z prawem.
Uznając w związku z powyższym za usprawiedliwiony zarzut z pkt 1 ppkt 1.1. petitum skargi kasacyjnej, za zasadne należało również uznać zarzuty z pkt 1 ppkt 1.2. i pkt 2.
Uwzględniając przedstawione powyżej rozumienie art. 151 § 1 k.p.a., nie ma podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki wydania decyzji, o której mowa w pkt 2 tego przepisu, a mianowicie decyzji o uchyleniu dotychczasowej decyzji ostatecznej, a to wobec stwierdzenia istnienia podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i rozstrzygnięciu o istocie sprawy bowiem z całą pewnością nie zaktualizowały się również przesłanki wydania decyzji określonej w art. 151 § 2 k.p.a.
Kontynuując dalsze rozważania w kontekście okoliczności faktycznych tej konkretnej sprawy przypomnieć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.
Tak określona podstawa wznowienia postępowania, która w sprawie nie jest i nie może być kontestowana, stanowiąc w konsekwencji podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej, odnosi się do braku znajomości stanu faktycznego przez organ prowadzący postępowanie i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia na podstawie sfałszowanych przed jego podjęciem dowodów, na podstawie których ustalono istotne w sprawie fakty, rzutujące na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie jej zaistnienia wiąże się więc z potrzebą wykazania istnienia związku między dowodami, które okazały się fałszywe, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi, a mianowicie okolicznościami, które posiadają walor istotności. Z całą pewnością są nimi te dowody, które odnoszą się do faktów o prawotwórczym charakterze, tj. takich, które mają wpływ na określenie praw i obowiązków stanowiących przedmiot postępowania zakończonego wzruszaną w trybie wznowienia (dotychczasową) decyzją ostateczną.
W tym też kontekście oraz w odniesieniu do istoty spornej w sprawie kwestii, gdyż kontrolowaną decyzją uchylono, po wznowieniu postępowania, decyzję ostateczną Prezydenta Miasta Mysłowice w sprawie nadania stronie skarżącej uprawnień do kierowania pojazdami określonej kategorii i finalnie odmówiono ich wydania, nie można tracić z pola widzenia tego, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów. To one bowiem, stanowią podstawę nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, zwolnienia z obowiązku, czy też przyznania uprawnienia - co tak, jak w każdym innym przypadku, w takim samym stopniu odnosi się do przyznania uprawnienia do kierowania pojazdami w drodze decyzji, o której mowa w art. 10 ust. 1 u.k.p.
Pozytywne przesłanki wydania decyzji określa art. 11 u.k.p., z którego wynika - niezależnie od tego, że przesłanki, o których w nim mowa mają charakter łączny - że warunkiem koniecznym jej podjęcia jest m.in. odbycie przez osobę, która wystąpiła z wnioskiem o wydanie prawa jazdy, szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii (pkt 3), potwierdzonego zaświadczeniem, o którym mowa w art. 27 ust. 4 wymienionej ustawy.
Z przepisu tego wynika zaś, że ośrodek szkolenia kierowców lub inny podmiot prowadzący szkolenie wydaje osobie ubiegającej się o uzyskanie m.in. uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, zaświadczenie o ukończeniu szkolenia, jeżeli osoba ta - co należy podkreślić - uczestniczyła w minimum 80% przewidzianych w programie zajęć, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 oraz w art. 23 ust. 5 pkt 1 (1 lit. a) i we wszystkich przewidzianych w programie zajęciach, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz w art. 23 ust. 5 pkt 2-4 (pkt 1 lit. b) oraz uzyskała pozytywny wynik egzaminu wewnętrznego lub ćwiczeń sprawdzających, o których mowa w art. 23 ust. 5 pkt 3 (pkt 2), a zaświadczenie to podpisuje - jak z kolei wynika to z ust. 5 przywołanego przepisu prawa - odpowiednio kierownik ośrodka szkolenia kierowców albo kierownik innego podmiotu prowadzącego szkolenie.
Jeżeli zaświadczenie, zgodnie z przepisem art. 217 § 1 k.p.a., do którego należy się odwołać w omawianym kontekście, stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a jego walor należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa - jest ono bowiem oświadczeniem wiedzy potwierdzającym istnienie (w określonym czasie) określonych faktów lub stanu prawnego, co oznacza, że jest tym samym ich pochodną - to wobec celu oraz funkcji wydawania zaświadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami, nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości to, że brak korespondencji treści wymienionego zaświadczenia z rzeczywistymi faktami lub stanem prawnym i potwierdzenie w nim "faktów" lub "stanu prawnego", które w rzeczywistości nie zaistniały oznacza, że pozbawione jest ono jakiegokolwiek waloru dowodowego. Jeżeli wymienione zaświadczenie jest nieprawdziwe, albowiem jego treść została sfałszowana, to wobec określonych art. 11 u.k.p. pozytywnych przesłanek wydania decyzji, o której w nim mowa, trzeba stwierdzić, że takie zaświadczenie nie mogło stanowić podstawy oceny odnośnie do zaktualizowania się tej koniecznej przesłanki, którą jest odbycie przez wnioskodawcę szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii (pkt 3).
Stwierdzenie prawomocnym wyrokiem, że istotne dla sprawy okoliczności faktyczne odnoszące się do wymogu odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii zostały przeprowadzone na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe, nie mogło zostać ocenione inaczej, jak tylko jako zaistnienie podstawy wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji, jako zaktualizowanie się przesłanek wydania decyzji o treści określonej w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przywołanego wyroku sądu karnego wynika bowiem, że właścicielowi Ośrodka Szkolenia Kierowców, jako osobie uprawnionej na podstawie ustawy o kierujących pojazdami do wystawiania dokumentów, zarzucono popełnienia czynu, z którego opisu wynika, że poświadczył nieprawdę w dokumencie w postaci karty przeprowadzonych zajęć szkolenia, co do okoliczności mających znaczenie prawne, a mianowicie odbycia wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy zajęć części teoretycznej przeprowadzanych w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, w zakresie obowiązków i praw kierującego pojazdem, a także ukończenia wymaganego przez art. 23 ust. 4 wskazanej ustawy egzaminu praktycznego i egzaminu teoretycznego wewnętrznego, a ponadto poświadczył nieprawdę co do faktu odbycia wymaganej przez art. 23 ust. 2 ustawy nauki udzielania pierwszej pomocy, zaś w dokumencie w postaci zaświadczenia nr 8/2016 z 1 marca 2016 r. o ukończeniu szkolenia podstawowego poświadczył nieprawdę co do faktu ukończenia wszystkich wymaganych przez ustawę o kierujących pojazdami zajęć szkoleniowych, a w arkuszu przebiegu egzaminu praktycznego (datowanego na 1 marca 2016 r.) poświadczył nieprawdę co do wymaganego przez art. 23 ust. 4 wskazanej ustawy odbycia i ukończenia praktycznego egzaminu wewnętrznego - tj. czynu z art. 271 § 1 i 3 k.k. i art. 270 § 1 kk w związku z art. 11 § 2 kk w zw. z art. 12 k.k. - a ponadto zarzucono popełnienie czynu, z opisu którego wynika, że w dokumencie w postaci karty przeprowadzonych zajęć poświadczył nieprawdę co do odbycia wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami zajęć nauki udzielania pierwszej pomocy przeprowadzanych w formie wykładów i zajęć praktycznych - tj. czynu z art. 271 § 1 i 3 k.k., za które to czyny został skazany.
W korespondencji do wniosku o zaistnieniu podstawy wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji podstawy wydania decyzji o treści określonej w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., ocena odnośnie do braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może również abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających z art. 11 p.p.s.a., których Sąd pierwszej instancji w ogóle nie uwzględnił, wdając się w istocie w polemikę z przywołanym powyżej prawomocnym wyrokiem skazującym, którego ustalenia, zgodnie z przywołanym przepisem prawa, wiążą sąd administracyjny co do popełnienia przestępstwa.
W konsekwencji zaś, w nie mniej nieuzasadnioną - w tym również z tego powodu, że przywoływane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku judykaty Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadły na gruncie zdecydowanie odmiennych stanów faktycznych, co przyznał również sam Sąd pierwszej instancji i co siłą rzeczy powoduje, że nie mogły być one uznane za przydatne w rozpatrywanej sprawie - polemikę z ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Jak wyjaśniono bowiem w wyroku NSA z 8 października 2014 r. sygn. akt I FSK 1557/13, związanie sądu administracyjnego ustaleniami wyroku karnego wynikającymi z art. 11 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że przepis ten zakazuje sądowi podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami wyroku skazującego.
Podkreślić zatem ponownie należy, że kontrolowana decyzja została wydana we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Za uzasadniony trzeba zatem uznać wniosek, że zasada wyrażona w art. 11 p.p.s.a. siłą rzeczy pośrednio oddziaływała - bo z jej istoty wynika, że pośrednio jej adresatami są także organy administracji publicznej (por. w tej mierze np. wyroki NSA z: 3 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1534/07; 12 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 727/08) - na przeprowadzane przez organ administracji ustalenia faktyczne, istotne z punktu widzenia przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia sprawy. Wniosek ten należy uznać za tym bardziej uzasadniony, gdy podkreślić, że ustalenia sądu karnego będące podstawą skazania za przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów - stanowiących dowody odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii - dotyczyły istotnych elementów stanu faktycznego stanowiącego przedmiot ustalań organów administracji, a mianowicie ustaleń co do przyczyn wznowienia, a w konsekwencji ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy we wznowionym postępowaniu.
Zakres zaś takich ustaleń nie ogranicza się do działania tylko samej strony postępowania, lecz może dotyczyć także innych osób. W tym osoby uprawnionej na podstawie ustawy o kierujących pojazdami do wystawiania dokumentów stanowiących dowód odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii.
Podsumowując Sąd stwierdza, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i podlegał eliminacji z obrotu prawnego. Wobec zaś dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy należało również stwierdzić, że zaktualizowały się określone w art. 188 p.p.s.a. przesłanki rozpoznania skargi strony na decyzję SKO, która w świetle przedstawionych argumentów nie mogła zostać uznana za zasadną i w związku z tym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Końcowo należy również wskazać, że z punktu widzenia istoty postępowania wznowieniowego, zwłaszcza zaś postępowania, którego uzasadnioną podstawą jest art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., nie ma znaczenia eksponowana przez Sąd pierwszej instancji kwestia zarzutów, jakie formułuje pod adresem organu nadzorującego ośrodek szkoleniowy, którym jest organ nadający skarżącej uprawnienia. Kwestia nadzoru i zarzucanego braku weryfikacji prawidłowości działania ośrodka, podnoszona jest w kontekście odrzuconego przez tutejszy Sąd twierdzenia o stosowaniu art. 7 k.p.a. czy też potrzeby ważenia interesu indywidualnego nad interesem ogólnym, kończącego się sugestią, że organ I instancji w istocie przyczynił się, poprzez niedostateczny nadzór, do powstałych wad procesowych. Naczelny Sąd Administracyjny twierdzeń tych nie podziela.
Podobnie, w kontekście przepisów i wymagań stawianych kandydatom na kierowców, nie ma również znaczenia to, co poddaje pod wątpliwość WSA jakoby nie wyjaśniono, czy aby skarżąca w rzeczywistości przeszła odpowiedniego szkolenia. Twierdzenie takie po pierwsze zaprzecza logice popełnionego przez właściciela ośrodka szkolenia kierowców przestępstwa (po co bowiem miałby fałszować dokumentację, skoro przeprowadzono pełne szkolenie skarżącej), po drugie zaś jest poza jakimkolwiek sporem w sprawie to, że obligatoryjne szkolenie z zakresu udzielania pierwszej pomocy nie zostało w ogóle przeprowadzone.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.