Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt I SAB/Gd 1/14 uwzględnił skargę M. S. na bezczynność Zarządu Powiatu Lęborskiego w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji przysługującej szkole niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej i w pkt 1 zobowiązał Zarząd Powiatu Lęborskiego do dokonania czynności ustalenia wysokości dotacji w terminie 30 dni od dnia zwrotu organowi akt wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem prawomocności, w pkt 2 stwierdził, że przewlekłość postępowania ma charakter rażący, w pkt 3 wymierzył Zarządowi Powiatu Lęborskiego grzywnę w wysokości 15.959,65 zł.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:
Pismem z dnia 26 listopada 2012 r. Zarząd Powiatu Lęborskiego powiadomił M. S., dalej "skarżący", o ustaleniu stawki dotacji dla niepublicznej szkoły w L.–. na 2013 r. w wysokości 122 zł na jednego słuchacza, stosownie do uchwały Rady Miasta Lęborka z dnia 18 maja 2012 r. nr XVIII/144/2012. Zgodnie z treścią uchwały dotacja z budżetu na niepubliczne szkoły i placówki oświatowe wyniosła 50% ustalonych w budżecie wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w szkołach publicznych danego typu i rodzaju.
W odpowiedzi na pismo skarżącego, wzywające do udzielenia wyjaśnień o trybie ustalenia tej stawki dotacji, organ pismem z dnia 26 listopada 2012 r. poinformował stronę, że na terenie powiatu lęborskiego nie funkcjonuje niepubliczna policealna szkoła tego samego typu i rodzaju. Wystąpiono do jednostek samorządu terytorialnego w Bytowie, Wejherowie, Kartuzach i Miasta Słupsk o przedstawienie miesięcznego kosztu utrzymania w publicznej policealnej szkole dla dorosłych w systemie zaocznym. Jak wyjaśniono przyjęto za podstawę stawkę obowiązującą dla szkoły publicznej, tj. Szkoły policealnej nr... w S..
W odpowiedzi na powyższe skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie stosownej uchwały określającej stawkę dotacji dla wspomnianej wcześniej szkoły niepublicznej w zawodzie opiekun medyczny. Zarząd Powiatu Lęborskiego uchwalą z dnia 20 grudnia 2012 r. nie uwzględnił wezwania strony.
Skarżący wniósł skargę na czynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r. o sygn. akt I SA/Gd 330/13 stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. W zaleceniach, jak wskazano, organ zobowiązany będzie poinformować stronę, jakie konkretne przesłanki przesądziły o określonej wysokości dotacji. Informacja powinna zawierać wskazanie sposobu wyliczenia dotacji w tym informacje o bieżących wydatkach ponoszonych przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju, a w szczególności, czy Szkoła Policealna dla Dorosłych Nr... w S. jest szkołą tego samego rodzaju, co szkoła prowadzona przez skarżącego.
W ocenie skarżącego organ nie wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego wspomnianym wyrokiem. Dlatego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność organu, która to skarga została uwzględniona wskazanym na wstępie wyrokiem.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku.
Jak przypomniał Sąd pierwszej instancji wspomnianym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r. orzeczono o bezskuteczności czynności Zarządu Powiatu Lęborskiego z dnia 15 listopada 2012 r. w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji przysługującej szkole niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, gdyż pismo z dnia 26 listopada 2012 r., odwołujące się do stawki obowiązującą dla publicznej Szkoły Policealnej nr [...] w S, nie informowało skarżącego w sposób należyty o sposobie wyliczenia dotacji, w szczególności pozbawiono go informacji dotyczących bieżących wydatków ponoszonych na jednego słuchacza Szkoły Policealnej nr [...] w S. Dopiero pełne poznanie przez skarżącego przesłanek, które organ brał przy obliczeniu dotacji, pozwoli skarżącemu na jednoznaczne poznanie, czy podstawą do ustalenia wysokości dotacji były wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju, a w szczególności, czy Szkoła Policealna nr [...] w S. jest szkołą tego samego rodzaju (z uwzględnieniem prowadzonych kierunków nauczania), co szkoła prowadzona przez skarżącego.
Dlatego w omawianym wyroku, formułując wskazania co do dalszego postępowania, zobowiązano organ, aby informując ponownie o wysokości dotacji przyznanej na rzecz skarżącego wskazał, jakie konkretnie przesłanki przesądziły o określonej wysokości dotacji. Informacja taka powinna zawierać wskazanie sposobu wyliczenia dotacji, w tym informacje o bieżących wydatkach ponoszonych przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju, a w szczególności, czy Szkoła Policealna nr [...] w Słupsku jest szkołą tego samego rodzaju, co szkoła prowadzona przez skarżącego.
Zarząd Powiatu Lęborskiego odpis wspomnianego wyroku wraz z uzasadnieniem otrzymał w dniu 8 lipca 2013 r. Wyrok ten uprawomocnił się 8 sierpnia 2013 r.
W ocenie Sądu pierwszej instancji dopiero po interwencji skarżącego organ w piśmie z dnia 15 października 2013 r., a następnie pismem z dnia 31 października 2013 r., a więc z naruszeniem przepisu art. 153 p.p.s.a., podjął działania w sprawie, podtrzymując tożsame stanowisko zajęte we wskazanym piśmie z dnia 26 listopada 2012 r., że Szkoła Policealna nr [...] w S. jest tego samego typu i rodzaju co szkoła prowadzona przez skarżącego. Stanowisko organu przedstawione w pismach z dnia 15 i z dnia 31 października 2013 r. nie jest należytym wykonaniem zaleceń zawartych w wyroku z dnia 5 czerwca 2013 r. Gdyby tak było wówczas w omawianym wyroku nie zobowiązano by organu do poinformowania skarżącego, jakie konkretnie przesłanki przesądziły o określonej wysokości dotacji i co informacja taka powinna zawierać.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, nie rozstrzygał on merytoryczne sprawy przyznania samej dotacji, w tym kwestii porównywania szkół, w tym innych niż finansowane przez samorząd powiatu. Istotą postępowania w sprawie przewlekłości postępowania administracyjnego jest orzekanie w przedmiocie bezczynności zarządu powiatu lęborskiego, który wbrew zaleceniom tutejszego sądu zawartym w wyroku z dnia 5 czerwca 2013 r., nie wskazał jakie przesłanki przesądziły o określonej wysokości dotacji. Postępowanie w niniejszej sprawie nie jest więc tożsame z merytorycznym kontrolnym postępowaniem sądowoadministracyjnym dotyczącym konkretnego aktu lub czynności, w toku którego ocenie podlegać będzie trafność zajętego przez organ administracyjny stanowiska.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, na co wskazuje przebieg procedowania organu, do chwili interwencji skarżącego organ nie podejmował jakichkolwiek czynności, które miałyby na celu rozstrzygnięcie istoty sprawy. Uchybia to zasadzie szybkości postępowania administracyjnego, co jest jednoznaczne z przewlekłością postępowania, naruszając przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do dokonania czynności ustalenia wysokości dotacji w niniejszej sprawie w terminie 30 dni od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem prawomocności. Jednocześnie, mając na uwadze przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji nałożył na organ grzywnę w wysokości 15.959,65 zł.
Zarząd Powiatu Lęborskiego wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W szczególności, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 90 ust. 3 w związku z art. 9 ust.1 pkt 3 lit. d ustawy o systemie oświaty, prawidłowe było stanowisko organu co do przyjęcia za podstawę do wyliczenia dotacji dla szkoły prowadzonej przez skarżącego stawki dotacji przyjętej w odniesieniu do Szkoły Policealna nr [...] w S. Skarga kasacyjna kwestionuje także stanowisko Sądu pierwszej instancji, jakoby organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.
Powyższa sytuacja ma miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy.
Jak zauważa Naczelny Sąd Administracyjny prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, stanowiący podstawę dla wydania zaskarżonego wyroku, wprawdzie funkcjonuje w obrocie prawnym, jednakże, jako wydany z przekroczeniem właściwości sądów administracyjnych, nie może stanowić skutecznej podstawy dla jego egzekwowania w trybie skargi na bezczynność, a tym bardziej być podstawą dla nałożenia na organ grzywny, o której mowa przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.
Odmowa dokonania przez organ, na żądanie beneficjenta, korekty ustalonej kwoty dotacji dla niepublicznej szkoły, o co zabiegał skarżący i co spowodowało uruchomienie przez niego postępowania sądowoadministracyjnego, nie należy do żadnej z form działania administracji publicznej podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a w szczególności na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1700/14; pub. baza orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl), jak i w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyrok SN z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt IV CSK 696/12).
Wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, zalecenie zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r., zobowiązujące organ do poinformowania skarżącego o przesłankach, jakimi kierował się przy wyliczeniu dotacji, a w szczególności wskazania informacji o bieżących wydatkach ponoszonych przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju, w tym wspomnianej Szkoły Policealnej nr [...] w S., bezpośrednio zmierza do dokonania przez sąd administracyjny merytorycznej kontroli w zakresie wysokości dotacji przyznanej stronie przez organ, podczas gdy dokonanie takich ustaleń, jako element stanu faktycznego wyroku, należy do sądu powszechnego, który jest m.in. właściwy w sprawie o zapłatę reszty dotacji ponad kwotę nie uznaną przez organ.
Dla potrzeb niniejszej sprawy istotna jest okoliczność wywiązania się organu z obowiązku ustalenia stawki dotacji dla niepublicznej szkoły prowadzonej przez skarżącego na 2013 r. w wysokości 122 zł na jednego słuchacza, stosownie do uchwały Rady Miasta Lęborka z dnia 18 maja 2012 r. nr XVIII/144/2012. Tym samym skarżący miał już możliwość domagania się przed sądem powszechnym wyższej kwoty dotacji, o ile oczywiście wykazałby swoje racje, co czyniło bezpodstawność wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego ukierunkowanego na ustalenie prawidłowości wyliczonej przez organ kwoty spornej dotacji.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do przepisu art. 189 p.p.s.a., postanowieniem uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.