Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2464/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 554/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę B. P. Spółki z o.o. w C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] września 2012 r. Spółka wystąpiła o zmianę lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych ujętego pod poz. [...] załącznika nr 1 do ww. decyzji Dyrektora Izby Skarbowej, powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r., a dotyczący między innymi art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej u.g.h.). Do wykreślenia zgłoszono punkt gier – [...], w miejsce którego planowano uruchomić działalność w lokalu [...].

Postępowanie zostało na podstawie art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.; dalej O.p). umorzone decyzją z [...] grudnia 2012 r. jako bezprzedmiotowe.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ ustalił, że decyzją z [...] października 2011 r. stwierdził wygaśnięcie w części ww. zezwolenia z [...] września 2007 r. – poprzez wykreślenie z tego zezwolenia m.in. punktu gier ujętego w poz. [...] załącznika nr 1 do tej decyzji – to jest [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją z [...] lutego 2012 r., a skarga na tę ostatnią decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w K. z 6 czerwca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 279/12. Zdaniem organu w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości wynikająca z faktu, że punkt gier, którego zmiany domaga się skarżąca, wymieniony pod poz. [...] ww. załącznika, został wykreślony na skutek wydania ostatecznej decyzji wygaszającej zezwolenie w tej części, co powoduje, że brak jest przedmiotu postępowania.

Dyrektor Izby Celnej podkreślił, że stosownie do art. 212 O.p., jest związany swoją decyzją, wygaszająca zezwolenie w części dot. m.in. punktu gier zgłoszonego obecnie do wykreślenia. Jednocześnie wskazano, że decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w K., po rozpatrzeniu wniosku Spółki o wznowienie postępowania, odmówił uchylenia w całości ww. decyzji wygaszającej udzielone zezwolenie.

Odnosząc się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2012 r. oraz zarzutu naruszenia przepisów dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L Nr 204, poz. 37 ze zm.; dalej dyrektywa), Dyrektor Izby Celnej wskazał, że automaty do gier o niskich wygranych dają się w sensie technicznym przeprogramować, czy też tak zaprogramować, aby stały się automatami do gier o wyższych wygranych.

W ocenie organu, skoro pod rządami przepisów ustawy o grach hazardowych z 2009 r. automaty do gier o niskich wygranych mogą być nadal skutecznie komercjalizowane w Polsce, to tym samym nie można powiedzieć, aby doszło w ten sposób do istotnego wpływu na obrót. Na zakończenie organ podkreślił, że kwestia ta zostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę na powyższą decyzję.

WSA stwierdził, że w dacie wystąpienia przez stronę z wnioskiem o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w części dotyczącej punktu gry wymienionego pod poz. [...] załącznika nr 1, decyzja ta była wygaszona ostateczną i prawomocną decyzją Dyrektora Izby Celnej – a co za tym idzie ww. punkt gier został z niej wykreślony. Identyczny stan faktyczny istniał również w dacie wydawania zaskarżonej obecnie do Sądu decyzji – jako że decyzja wygaszająca zezwolenie na prowadzenie przez Spółkę działalności była w dalszym ciągu (i jest nadal w dacie orzekania przez Sąd) ostateczna i prawomocna.

W ocenie Sądu I instancji organ trafnie uznał, że w sytuacji gdy ostateczną decyzją wygaszono skarżącej zezwolenie na prowadzenie działalności m.in. w punkcie gier położonym w G., wymienionym pod poz. [...] załącznika do decyzji z 2007 r., to dokonywanie zmiany tego rozstrzygnięcia we wskazanym zakresie – poprzez zgłoszenie punktu gier na automatach o niskich wygranych należącego do innego właściciela, położonego w nowej lokalizacji i noszącego odmienną nazwę – jest bezprzedmiotowe stosownie do art. 208 § 1 O.p., ponieważ brak jest przedmiotu tej części decyzji, której zmiany domaga się skarżąca.

WSA stwierdził, że zarzuty skargi w zasadzie sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości decyzji wygaszającej zezwolenie na prowadzenie działalności. Na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) nie jest możliwe w niniejszej sprawie, która dotyczy skargi na decyzję umarzającą postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia z powodu jego bezprzedmiotowości, stosowanie jakichkolwiek środków, a co za tym badanie zgodności z prawem decyzji wygaszającej zezwolenie. Są to bowiem dwie odrębne sprawy, podlegające odrębnemu zaskarżeniu, a dodatkowo decyzja wygaszająca w części zezwolenie była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.

Dlatego też wszelkie, zawarte w skardze zarzuty dotyczące tego, czy prawidłowo decyzja zezwalająca na prowadzenie działalności została wygaszona, a także, czy przepisy u.g.h. są przepisami technicznymi i czy w związku z tym powinny podlegać notyfikacji, w niniejszej sprawie nie mogą być skutecznie podnoszone. Przepisy te bowiem nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonej w tej sprawie decyzji ani też nie mogły takiej podstawy stanowić. Co za tym idzie nie ma podstaw do tego, aby w tej sprawie Sąd dokonywał oceny przepisów ustawy o grach hazardowych pod kątem przewidzianego przepisami dyrektywy nr 98/34 obowiązku notyfikacji.

Również nie może być uznany za uzasadniony zarzut naruszenia przepisów art. 117 ust. 1 w zw. z art. 121 w zw. z art. 129 u.g.h., w związku z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, ponieważ żaden z nich nie miał zastosowania przy wydawaniu decyzji będącej przedmiotem tej sprawy, a więc umarzającej postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy WSA w K. do ponownego rozpoznania albo jego uchylenie i uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności poprzez:

1. a) art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (dalej: u.g.h.) w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.; dalej dyrektywa 98/34) oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34, poprzez błędną wykładnię przepisu z art. 135 ust. 2 u.g.h. oraz ww. przepisów dyrektywy 98/34, wyrażającą się mylnym założeniem, że do oceny czy sporne przepisy mają "techniczny" charakter niezbędne jest poczynienie szeregu ustaleń faktycznych w drodze postępowania dowodowego ("obejmującego m.in. porównanie liczb dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych i liczby kasyn oraz liczb dotyczących automatów do gier w powiązaniu ze zmienionym stanem prawnym, ustalenie możności zaprogramowania albo przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych, ustalenie wpływu gier na automatach na uzależnienie graczy, także w kontekście zwiększania wygranych na automatach według nowych uregulowań") oraz błędne uznanie, że dopiero te ustalenia pozwolą na orzeczenie czy sporne przepisy u.g.h. mają charakter "techniczny", podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 135 ust. 2 u.g.h. w kontekście wykładni art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34 (w tym dokonanej przez TSUE wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11) wskazuje, że ocena i stwierdzenie "technicznego" charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h. nie wymaga postępowania dowodowego w żadnym zakresie (ww. ustalenia faktyczne są zbędne), gdyż kategoria "przepisu technicznego" zgodnie z prawidłową wykładnią art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34 jest kategorią prawną, a do uznania konkretnej regulacji za "techniczną" wystarczające jest przeprowadzenie wnioskowania prawniczego zgodnego z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, jest to zatem problem jurydyczny, a nie - jak błędnie założył Organ a quo - problem faktyczny, zaś do jego rozstrzygnięcia zbędne jest postępowanie dowodowe, tym bardziej gdy zważyć, że z istoty dyrektywy 98/34 wynika prewencyjna (a nie następcza, co wyklucza empirię) kontrola projektów regulacji prawnych; z powyższym błędem wiąże się zaś błędne niezastosowanie przez Sąd wynikającej z ww. przepisów dyrektywy 98/34 oraz orzecznictwa TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 135 ust. 2 u.g.h.;
2. b) art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z § 2 ust. 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 65, poz. 597 ze zm.; dalej: rozporządzenie) oraz §§ 3-5 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h. oraz ww. przepisów rozporządzenia, wyrażającą się mylnym założeniem, że do oceny czy sporny przepis ma "techniczny" charakter, niezbędne jest poczynienie szeregu ustaleń faktycznych w drodze postępowania dowodowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 135 ust. 2 u.g.h. w kontekście wykładni ww. przepisów rozporządzenia, które implementowało dyrektywę 98/34, wskazuje, że ocena i stwierdzenie "technicznego" charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h. nie wymaga postępowania dowodowego w żadnym zakresie, gdyż kategoria "przepisu technicznego" zgodnie z prawidłową wykładnią rzeczonych przepisów rozporządzenia jest kategorią prawną, a do uznania konkretnej regulacji za "techniczną" wystarczające jest przeprowadzenie logicznego wnioskowania prawniczego zgodnego z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, jest to zatem problem jurydyczny, a nie - jak błędnie założył Organ a quo - problem faktyczny, zaś do jego rozstrzygnięcia zbędne jest postępowanie dowodowe, tym bardziej gdy zważyć, że z istoty dyrektywy 98/34 wynika prewencyjna (a nie następcza, co wyklucza empirię) kontrola projektów regulacji prawnych; z powyższym błędem wiąże się zaś błędne niezastosowanie wynikającej z implementowanych ww. rozporządzeniem przepisów dyrektywy 98/34 i orzecznictwa sankcji bezskuteczności wobec art. 135 ust. 2 u.g.h.;
3. c) art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34 w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h.. poprzez niezastosowanie przez Sąd wiążącej wykładni dokonanej przez TSUE wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 FORTUNA i in. odnoszącej się również do przepisu z art. 135 ust. 2 u.g.h., która to wykładnia prawnie wiążąco określiła kryteria, którymi powinien kierować się Sąd krajowy przy rozstrzyganiu o "technicznym" charakterze spornych przepisów u.g.h., a których prawidłowe zastosowanie jest wystarczające dla Sądu krajowego dla celów rozstrzygnięcia rzeczonego problemu i nie tylko nie wymaga poczynienia dalszych ustaleń faktycznych czy też jakiegokolwiek postępowania dowodowego, ale wręcz się temu sprzeciwia, wyposażając Sąd krajowy w użyteczne instrumentarium pozwalające rozstrzygnąć kwestię "technicznego" charakteru spornych przepisów, jak również wskazujące na Sąd krajowy jako na organ, który jest w obowiązku takiego rozstrzygnięcia dokonać, bez cedowania go na organy celne, który to obowiązek oraz wytyczne Sąd zaskarżonym wyrokiem niewątpliwie naruszył;
4. d) art. 118 u.g.h. w zw. z art. 144 u.g.h. w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 4 oraz 11 dyrektywy 98/34 poprzez niedokonanie należytej wykładni rzeczonych przepisów, jako tworzących w zakresie przedmiotu sprawy spójną regulację prawną uniemożliwiającą zmianę posiadanego zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, podczas gdy poprawna wykładania tych przepisów powinna uwzględnić ich "techniczny" charakter, skutkujący ich bezskutecznością, a w konsekwencji koniecznością stosowania przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych do wniosków o wydanie zezwolenia złożonych pod rządami tej ustawy;
5. e) art. 208 § 1, 2 o.p. w zw. z art. 117 ust. 1 w zw. z art. 121 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych, poprzez przyjęcie, iż w sprawie występuje stan bezprzedmiotowości postępowania uzasadniający jego umorzenie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji bezzasadnie umarzającej przedmiotowe postępowanie.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów:

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o grach hazardowych nie były i nie mogły być stosowane przez Sąd I instancji, gdyż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie była merytoryczna decyzja organu dotycząca cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności na automatach o niskich wygranych. Dał temu wyraz Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przy czym argumentacja ta jest przekonywująca i nie ma potrzeby jej powtarzania.

W niniejszej sprawie strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] września 2007 r., w sytuacji gdy już ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdzono wygaśnięcie tej decyzji, a skarga na decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w K. z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Ke 279/12.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż decyzja objęta wnioskiem skarżącej z dnia [...] września 2012 r. o jej zmianę w chwili złożenia tego wniosku już nie istniała. Jest zaś rzeczą dość oczywistą, iż nie można zmieniać czegoś, co już nie istnieje.

W tej sytuacji Sąd I instancji trafnie ocenił, iż organ administracyjny miał pełne podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.