Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uwzględnił skargę W.P.na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G.-D.z dnia [...] stycznia 2011 r.
Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia 5 lipca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G.-D.przyznał W.P.środki finansowe: wsparcie na zalesienie w wysokości 19.743,80 zł, obejmujące płatności z tytułu zalesienia powierzchni 2,11 ha gruntów rolnych położonych na stoku o nachyleniu powyżej 12°, płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, premię pielęgnacyjną w wysokości 2.869,60 zł, obejmującą płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych położonych na stoku o nachyleniu powyżej 12°, płatną corocznie przez okres pięciu lat od dnia wykonania zalesienia oraz premię zalesieniową w wysokości 3.333,80 zł, wypłacaną corocznie przez okres dwudziestu lat od dnia wykonania zalesienia.
W dniu [...] września 2010 r. na działce W. P, przeprowadzona została kontrola, która ujawniła, iż kąt nachylenia powierzchni zalesionej wynosi 3°, a zatem nie przekracza 12°. W związku z powyższą okolicznością, uznając iż po wydaniu decyzji wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi w chwili wydania decyzji, decyzją z dnia 26 listopada 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G.-D.wznowił postępowanie administracyjne.
Zawiadomiony o wszczęciu postępowania W.P. przedstawił dokumenty, z których wynika, iż zalesiony grunt jest stokiem o kącie nachylenia przekraczającym 12°, powyższe stanowisko potwierdzone zostało również przez Nadleśniczego Nadleśnictwa G.-D.. Jak natomiast wynika z pisma Naczelnika Wydziału Kontroli Terenowych K.-P.Oddziału Regionalnego ARiMR w T., organ ten potwierdził nieprawidłowości dostrzeżone podczas kontroli przeprowadzonej na zalesionym gruncie.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G-D, uchylił z urzędu własną decyzję z dnia 5 lipca 2010 r., przyznając jednocześnie W.P.płatności z tytułu: wsparcia na zalesienie w wysokości 17.717,90 zł płatnego jednorazowo po wykonaniu zalesienia, premii pielęgnacyjnej w wysokości 2.046,70 zł, płatnej corocznie przez okres pięciu lat od dnia wykonania zalesienia oraz premii zalesieniowej w wysokości 3.333,80 zł, wypłacanej corocznie przez okres dwudziestu lat od dnia wykonania zalesienia.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że podczas przeprowadzonej na działce kontroli wykazano brak nachylenia gruntu powyżej 12º, co oznacza, że zalesienie odbyło się niezgodnie z wnioskiem zalesieniowym.
Organ drugiej instancji zauważył, iż Kierownik Biura Kontroli na Miejscu OR w T., po przeanalizowaniu wyników kontroli, z uwzględnianiem zastrzeżeń odwołującego się, podtrzymał jej wyniki. Organ, powołując się na Schemat I i II PROW 2007-2013, stanowiący Instrukcję dla inspektorów terenowych realizujących kontrole na miejscu w ramach działania "Zalesienie gruntów rolnych i zalesienie gruntów innych niż rolne", wskazał iż pomiar prowadzony jest tylko między dwoma punktami w obrębie całego kompleksu leśnego, a wyboru najwyższego i najniższego punktu dokonano na mapie sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Organ wskazał ponadto, że pomiary przedstawione przez odwołującego się, wykonane zostały w oparciu o kryteria obowiązujące dla wniosków złożonych w roku 2007 oraz dla wniosków z programu PROW 2004-2006.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na powyższą decyzję przypomniał, że w treści decyzji pierwszej instancji wskazano, iż skarżącemu pomoc na zalesianie przyznana została po pozytywnym zweryfikowaniu wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie, planu zalesienia zatwierdzonego przez Nadleśniczego Nadleśnictwa G.-D. wraz z załącznikiem – mapą geodezyjną z naniesionymi danymi o nachyleniu gruntów podlegających zalesieniu sporządzoną przez uprawnionego geodetę, oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodne z planem zalesienia oraz zaświadczenia wydanego przez Nadleśniczego Nadleśnictwa G.-D.. Jak wynika z mapy geodezyjnej sporządzonej przez osobę uprawnioną, zalesiony kompleks na działce o numerze geodezyjnym 29/3 stanowi powierzchnię 2,11 ha, położoną na stoku o nachyleniu powyżej 12º.
Następnie, w wyniku przeprowadzonej kontroli ujawniono brak deklarowanego nachylenia, wykazując nachylenie znacznie niższe, bo 3º. Kontroli z ramienia organu dokonali pracownicy, określani jako "inspektorzy terenowi realizujący kontrolę", przy czym w żaden sposób nie zostały sprecyzowane uprawnienia inspektorów, którzy podpisali protokół. Jak wynika z § 2 pkt 1, stanowiącego podstawę prawną kontroli rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w ramach PROW 2007-2013 (Dz. U. Nr 168, poz. 1181 ze zm.), kontrole na miejscu oraz wizytacje w miejscu są przeprowadzane przez co najmniej dwie osoby spełniające warunek, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.).
Osoby te zatem posiadać muszą imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane przez organ agencji płatniczej lub przez właściwy organ podmiotu wdrażającego. Jest to de facto jedyny wymóg, jakim legitymować muszą się kontrolerzy. Protokół zweryfikowany został przez Biuro Kontroli na Miejscu OR w T., stanowiące jednostkę Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jednakże nie przesądza to o prawidłowości dokonanych pomiarów, skoro nie jest wiadomym, jakie przygotowanie zawodowe miały osoby dokonujące weryfikacji w konfrontacji z posiadającym odpowiednie uprawnienia zawodowe geodetą, z usług którego korzystał skarżący. Wyliczenia przez niego sporządzone zostały następnie zweryfikowane i potwierdzone przez biegłego z zakresu rolnictwa.
Sąd I instancji wskazał, że mapa geodezyjna z naniesionymi danymi o nachyleniu gruntów podlegających zalesieniu sporządzona została przez uprawnionego geodetę, co wyczerpuje § 6 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia. Następnie ten sam uprawniony geodeta potwierdził prawidłowość pomiaru.
Stosownie do zawartego w notatce biegłego stanowiskiem, działając zgodnie z wytycznymi zawartymi w treści rozporządzenia, kontrolerzy wskazali najwyższy punkt terenu, ale jako najniższy obrali punkt znajdujący się na wypłaszczeniu terenu. Teren przeznaczony do zalesienia stanowi grunt o dość nietypowym kształcie o indywidualnych nachyleniach stoku, w opinii geodety i biegłego dokonując pomiaru pracownicy organu uwzględnili teren niepodlegający zalesieniu (przede wszystkim łąkę), co wpłynęło na wynik pomiaru. Zatem, jak wynika z treści notatki biegłego, miejsce dokonania przez kontrolerów pomiaru nie jest reprezentatywne dla całej zalesionej powierzchni 2,11 ha. Stanowisko organu II instancji opiera się jedynie na treści raportu pokontrolnego. Przedkładane przez skarżącego informacje, opinie i stanowiska nie zostały w żaden sposób przez organ uwzględnione celem próby ich weryfikacji. Weryfikacja sprowadzająca się jedynie do kontroli ustaleń poczynionych przez inne osoby, zawartych w treści protokołu, bez próby samodzielnego zbadania stanu rzeczywistego, nie może zostać uznana za wiarygodną.
Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, inspektorzy terenowi działali w oparciu o "Instrukcję dla inspektorów terenowych realizujących kontrole na miejscu w ramach działania Zalesienie gruntów rolnych i zalesienie gruntów innych niż rolne – Schemat I i II PROW 2007-2013". W ocenie Sądu instrukcji dla inspektorów terenowych nie można traktować jako przepisu powszechnie obowiązującego.
Dyrektor K.-P.Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 48, poz. 390 ze zm.) w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a.
W uzasadnieniu organ podał, że stosownie do § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. przez nachylenie terenu rozumie się kąt wyznaczony przez prostą przechodzącą przez punkt najwyższy i najniższy gruntu przeznaczonego do zalesienia oraz płaszczyznę poziomą zawierającą punkt najniższy. Punkty te były już naniesione przez uprawnionego geodetę w momencie składania przez skarżącego kopii mapy do wniosku. Następnie inspektorzy terenowi dokonali pomiaru tylko między dwoma punktami w obrębie całego kompleksu leśnego: punktem najniższym i najwyższym. Wyboru punktów pomiarowych dokonali w oparciu o dołączoną do planu zalesieniowego mapę sporządzoną przez geodetę. Punkt najwyższy według mapy geodezyjnej dołączonej przez skarżącego oznaczony został nr 26 (100,8 m n.p.m.), natomiast punkt najniższy nr 5 (84,2 m n.p.m.). Pomiar nachylenia wykonany między tymi punktami wyniósł 3°. Tym samym inspektorzy nie stwierdzili powierzchni uprawnionej do płatności z tytułu nachylenia powyżej 12°.
Zdaniem kasatora "Instrukcja dla inspektorów" dla stanowi jedynie techniczne wskazówki dla inspektorów, którzy realizują zapisy prawa powszechnie obowiązującego -§ 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik W.P.domagał się jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu tego pisma procesowego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.
Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
W analizowanej skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 48, poz. 390 ze zm.); dalej jako rozporządzenie, poprzez jego błędna wykładnię w związku z art. 6 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest uzasadniony. Przez pojecie "błędna wykładnia" przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego." (por.: H. Knysiak-Molczyk: Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Warszawa 2009, s.225). § 3 pkt 3 rozporządzenia zawiera definicję pojęcia "nachylenia terenu", stanowiąc, że: " nachylenie terenu – rozumie się przez to kąt wyznaczony przez prostą przechodzącą przez punkt najwyższy i najniższy gruntu przeznaczonego do zalesienia oraz płaszczyznę poziomą zawierającą punkt najniższy." Stosownie do treści § 6 ust. 1 pkt c) rozporządzenia plan zalesienia powinien zawierać dokumenty dołączone przez rolnika do wniosku o sporządzenie tego planu. Wśród tych dokumentów powinna, zgodnie z § 6 pkt 5 i pkt 6 rozporządzenia, znaleźć się kopia części mapy ewidencyjnej gruntów i budynków, która obejmuje grunty przeznaczone do zalesienia, z naniesionymi granicami tych gruntów, albo jej powiększenie, albo mapa sporządzona przez osobę posiadająca uprawnienia zawodowe, nadane na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, na podkładzie mapy zasadniczej lub na podkładzie ewidencyjnym, zawierająca w przypadku planowanego zalesienia gruntu o nachyleniu terenu powyżej 120 – oznaczenie najwyższego i najniższego punktu gruntu przeznaczonego do zalesienia wraz z podaniem określonego w stopniach nachylenia terenu.
W analizowanej sprawie punkty te (najwyższy i najniższy) były już naniesione przez uprawnionego geodetę w momencie składania przez W.P.kopii mapy do wniosku. Inspektorzy terenowi organu dokonali pomiaru tylko między dwoma punktami w obrębie całego kompleksu leśnego: punktem najniższym i najwyższym. Wyboru punktów pomiarowych dokonali w oparciu o dołączoną do planu zalesienia mapę sporządzoną przez geodetę. Punkt najwyższy według mapy geodezyjnej oznaczony został nr 26 (100,8 m n.p.m.), natomiast punkt najniższy nr 5 (84,2 m n.p.m.). Pomiar nachylenia wykonany między tymi dwoma punktami wyniósł 30. Tym samym inspektorzy nie stwierdzili powierzchni uprawnionej do płatności z tytułu nachylenia powyżej 120. Stosownie do treści § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia premia pielęgnacyjna stanowi zryczałtowaną płatność z tytułu poniesionych kosztów prac pielęgnacyjnych oraz ochrony uprawy leśnej przed zwierzyną w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 5 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia.
W załączniku nr 4 do rozporządzenia określone zostały stawki premii pielęgnacyjnej z tytułu zalesienia na stokach o nachyleniu terenu powyżej 120. Skoro zatem warunkiem przyznania owej premii pielęgnacyjnej jest zalesienie stoku o nachyleniu terenu powyżej 120, stwierdzenie w toku kontroli jego braku, skutkuje brakiem podstaw przyznania pomocy w tym zakresie.
W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie organ działał w oparciu o "Instrukcję dla inspektorów terenowych...", której według WSA nie można traktować jako przepisu powszechnie obowiązującego, co w ocenie Sądu I instancji spowodowało naruszenie przez organ art. 6-9 k.p.a. Niewątpliwie rację ma Sąd I instancji, iż przedmiotowa "Instrukcja dla inspektorów terenowych realizujących kontrole na miejscu ramach działania Zalesianie gruntów rolnych i zalesianie gruntów innych niż rolne – Schemat I i II PROW 2007-2013" to jedynie techniczne wskazówki dla inspektorów terenowych, a nie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Inspektorzy ci natomiast przeprowadzając kontrole stosowali przepisy prawa powszechnie obowiązującego, tj. § 3 pkt 3 rozporządzenia.
W konsekwencji niezasadny jest zarzut Sądu I instancji, iż organ naruszył art. 6 – 9 k.p.a., które to przepisy statuują zasady ogólne k.p.a., tj.: zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej, zasadę uwzględniania w toku postępowania administracyjnego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadę obowiązku informacyjnego. Sąd pierwszej instancji nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż stosując pomocniczo przedmiotową "Instrukcję..." inspektorzy naruszyli wskazane zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż rozstrzygnięcia organów nie zostały oparte na zapisach tejże instrukcji, ale na wskazanych w podstawach prawnych decyzji organów przepisach powszechnie obowiązujących.
Rację ma organ wnoszący skargę kasacyjną, odnosząc się do stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, iż wprawdzie inspektorzy terenowi, którzy wykonują kontrole nie mają uprawnień do wykonywania zawodu profesjonalnego geodety, jednak są odpowiednio przeszkoleni w zakresie przeprowadzania kontroli na miejscu oraz posiadają stosowne upoważnienia. Jak wskazał skarżący kasacyjnie: "Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, iż w raporcie z kontroli wykonanej dnia 6 września 2010 r., w sekcji VIII podane są numery upoważnień do wykonywania czynności kontrolnych wydanych przez Dyrektora K.-P.Oddziału Regionalnego ARMiR w T. na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.)" (s. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Następie protokół z dokonanej przez inspektorów terenowych kontroli został zweryfikowany przez Biuro Kontroli na Miejscu OR w T..
Zatem konstatacja Sądu pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż: "Jednakże nie przesądza to o prawidłowości dokonanych pomiarów, skoro nie jest wiadomym, jakie przygotowanie zawodowe mają w/w osoby w konfrontacji z posiadającym odpowiednie uprawnienia zawodowe geodetą, z usług którego korzystał skarżący." (s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA), jest nieuzasadniona. Jak słusznie podniósł organ w rozpatrywanej kasacji: "Odnosząc się do pomiarów przedstawionych dodatkowo przez Pana W P, a wykonywanych z jego własnej inicjatywy przez uprawnionego geodetę, stwierdzić należy, że zostały one wykonane od szczytu do podnóża pojedynczego stoku. Taki sposób postępowania obowiązywał dla wniosków złożonych w roku 2007 oraz dla wniosków z programu PROW 2004-2006. Weryfikacja nachylenia stoku opierała się wówczas na pomiarze kątów pionowych w obszarze zalesienia, wskazaniu granic tych fragmentów kompleksu leśnego, które charakteryzowały się nachyleniem 120 oraz pomiarze powierzchni tych fragmentów." (s. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej).
Należy nadto zaakcentować, iż zarówno opinie jak i notatki sporządzone przez osoby będące geodetami lub osobami posiadającymi wiedzę z dziedziny rolnictwa, które sporządziły owe dokumenty na zlecenie pana W. P, nie mogą być uznane za opinie biegłych w tym postępowaniu administracyjnym, a więc za dokumenty urzędowe. Takie opinie i notatki (sporządzone na zlecenie strony postępowania administracyjnego) są dokumentami prywatnymi, które jedynie świadczą o tym, że osoby które je podpisały złożyły oświadczenie o treści zawartej w takim dokumencie prywatnym. Błędnie zatem Sąd pierwszej instancji potraktował je jako opinie biegłych w tym postępowaniu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.