Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 916/07, oddalił skargę S. P. U. L. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Rozstrzygnięcie Sądu zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], Prezydent Miasta S. W. odmówił M. S. oraz K. M., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "P. B. s.c. K. M. & M. S.", wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. C. w W. z przeznaczeniem na ogródek gastronomiczny, w terminie od dnia [...] maja 2006 r. do dnia [...] września 2006 r. oraz umorzył postępowanie o udzielenie takiego zezwolenia na okres pomiędzy dniem [...] kwietnia 2006 r. a dniem [...] maja 2006 r. Od wskazanej decyzji wspólnicy złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W..
W dniu [...] lipca 2006 r. do Kolegium wpłynął wniosek S. P. U. L. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i oddalenie odwołania jako bezzasadnego.
Organ II instancji decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał Prezydentowi Miasta S. W. do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie to doręczono stronie oraz S. P. U. L..
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał m. in., że wniosek strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest niekompletny. Z uwagi na liczne uchybienia wniosek nie spełnia wymogów ustanowionych w przepisach § 1 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), dalej powołane jako przepisy wykonawcze. Wobec tego organ I instancji winien, w myśl przepisu art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania - czego jednak organ ten nie uczynił.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało także, iż postępowanie zostało przeprowadzone nierzetelnie, zaś organ I instancji przy wydawaniu kwestionowanej decyzji przekroczył swoje uprawnienia, rozważając w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego kwestie warunków obsługi gości lokalu gastronomicznego, emisji hałasu, czy bezpieczeństwa sanitarnego żywności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że zgoda na zajęcie pasa drogowego ma charakter wyjątkowy i nie może doprowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) zwanej dalej ustawą o drogach, ustalono, iż zajęcie pasa drogowego jest dopuszczalne w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W art. 40 ust. 2 (pkt 1 - 3) ustawy o drogach zostały opisane przypadki, które ustawodawca nakazał rozumieć jako uzasadniające zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W punkcie czwartym tej jednostki redakcyjnej przewidziano zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 – 3.
W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji wspólnicy spółki "P. B." złożyli wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele określone w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że ustawodawca określił przez wyliczenie w pkt 1 - 3 co należy rozumieć przez pojęcie szczególnie uzasadnionych przypadków, w których dopuszczalne jest zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na charakter ulicy C., będącej ciągiem pieszo - jezdnym, praktycznie wyłączonym z normalnego miejskiego ruchu pojazdów, względy bezpieczeństwa ruchu drogowego odgrywają rolę drugorzędną, jednakże zarządca drogi powinien tę kwestię szczegółowo zbadać i wydać w tej sprawie orzeczenie, odnosząc się merytorycznie m. in. co do samej dopuszczalności zajęcia pasa, lokalizacji ogródka, zajętej powierzchni i stosownych opłat.
W ocenie Sądu I instancji organ ten nie był natomiast uprawniony do przyjęcia zasady, że na ulicy C. w W. mogą być lokalizowane letnie ogródki gastronomiczne, które będą funkcjonować tylko przy macierzystych lokalach gastronomicznych. Przy wydawaniu kwestionowanej decyzji organ I instancji opierał się ponadto na opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, dla której – zdaniem Sądu – brak było podstaw prawnych i do zasięgnięcia której zarządca drogi nie był uprawniony.
Przywołując treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt OSK 734/04 (LEX 201369), WSA stwierdził, że nie ma przepisu, który upoważnia zarządcę drogi do zasięgnięcia przed wydaniem decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego opinii organu inspekcji sanitarnej. Przedmiotem takiej decyzji jest bowiem kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego i tylko względy tego bezpieczeństwa powinny być brane pod uwagę przy jej wydawaniu. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem właściwości, przy użyciu kryteriów wykraczających poza granice swobodnego uznania administracji obowiązujących przy rozpatrywaniu tego rodzaju spraw, co uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W..
Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia interesu społecznego (mieszkańców i przechodniów), o którym mowa w art. 7 k.p.a., Sąd I instancji podał, że przepis ten nakazuje oceniać stan faktyczny sprawy w świetle zbilansowanych interesów - tak zbiorowych, jak i indywidualnych, jednakże w rozpatrywanej sprawie (przy uwzględnieniu niedogodności wiążących się z mieszkaniem w centrum miasta) brak jest przesłanek do przyjęcia wyższości interesu mieszkańców ulicy C. nad interesem strony, zmierzającej do otwarcia ogródka gastronomicznego.
Sąd podzielił także zarzuty organu odwoławczego dotyczące braków we wniosku o wydanie zezwolenia oraz nierzetelności w zakresie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego.
W skardze kasacyjnej S. P. U. L. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi kasator zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i nienależyte zastosowanie, tj. przepisów ustawy o drogach publicznych powołanych w skardze w zakresie ustalenia właściwości zarządcy drogi, polegające na przyjęciu, że zarządca drogi orzekając o zezwoleniu, czy odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinien brać pod uwagę jedynie względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś inne aspekty sprawy istotne z punktu widzenia norm k.p.a., choćby wzgląd na ochronę interesu społecznego, nie mają znaczenia, gdy dochodzi do ich kolizji z interesem indywidualnym strony.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił także naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 134 § 1 w związku z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie analizy zarzutów skargi i uznanie, że Sąd nie musi ich analizować, tylko we własnym zakresie może dokonywać analizy legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł m. in., że brak związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, wynikający z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., został przez Sąd I instancji źle zrozumiany, gdyż norma ta nie oznacza wyłącznie możliwości całkowitego pominięcia analizy tych zarzutów, a jedynie możliwość rozważenia wszelkich innych aspektów sprawy, mających znaczenie dla oceny legalności kwestionowanej decyzji, których skarżący nie podniósł. Tymczasem dokonana przez Sąd analiza legalności zaskarżonej decyzji pomija, zdaniem S., okoliczność, iż organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do problemu uciążliwości sąsiedztwa ogródków piwnych, wynikającego z faktu braku toalet w lokalu znajdującym się tuż przy ulicy. Kryterium udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego pod ogródki sezonowe, wiążące się z przyleganiem tego ogródka do pobliskiego lokalu restauratora, dysponującego na miejscu toaletą, jest racjonalne i stosowane sprawiedliwie wobec wszystkich wnioskodawców, nie może być traktowane - zdaniem autora skargi kasacyjnej - jako wykraczające poza granice uznania administracyjnego.
W ocenie kasatora Sąd I instancji naruszył przepisy art. 7 k.p.a. oraz art. 2a ust. 2 ustawy o drogach przez ich błędną wykładnię lub niezastosowanie. S. P. U. L. stwierdziło, że w interesie właściciela drogi (np. gminy) leży racjonalne wykorzystanie terenu drogi, a w przypadku organu samorządu terytorialnego reprezentującego interesy wspólnoty samorządowej – również wykorzystywanie terenu drogi w sposób zgodny z obowiązkami gminy wobec jej mieszkańców. Interes ten powinien być uwzględniany przy wydawaniu decyzji administracyjnej jako interes społeczny, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Przyjęcie stanowiska Sądu uniemożliwiałoby natomiast wykonywanie praw właścicielskich właściciela drogi i mogłoby prowadzić w praktyce do absurdalnych skutków, np. w zakresie gęstości rozmieszczenia ogródków, gdyby nie można było stosować racjonalnego ograniczenia ich ilości na terenie danej drogi.
Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przepisów art. 20 ust. 2, art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach przez ich błędną wykładnię lub niedostateczne uwzględnienie. Wyrażanie zgody przez zarząd drogi na zajęcie pasa drogi dla urządzenia ogródka gastronomicznego każdemu, kto się o to ubiega, jedynie pod warunkiem niezagrożenia bezpieczeństwa ruchu, bez możliwości stosowania ograniczeń ilościowych oraz dotyczących estetyki i higieny obiektu jest – w jego ocenie – sprzeczne z zasadą dopuszczania zajmowania pasa drogi na cele "niekomunikacyjne" tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i podlega oddaleniu.
Zgodnie z treścią art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu Sąd bierze bowiem pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania, a skarga kasacyjna spełnia wymogi określone w art. 176 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna, sformułowana w niniejszej sprawie, oparta jest na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są one zasadne.
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. sytuujący w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi zasadę niezwiązania sądu granicami zaskarżenia nie został naruszony przez Sąd I instancji. Argument autora skargi kasacyjnej stwierdzający, że Sąd pominął okoliczność, iż organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do problemu uciążliwości sąsiedztwa ogródków piwnych, wynikającego z faktu braku toalet w lokalu znajdującym się tuż przy ulicy, jest chybiony w świetle treści tej części uzasadnienia, w której Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 k.p.a. Nawiązując do zarzutu naruszenia interesu społecznego (praw osób trzecich) wskazano, że przepis ten nakazuje oceniać stan faktyczny sprawy w świetle zbilansowanych interesów, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. W niniejszej sprawie brak przesłanek do przyjęcia wyższości interesu mieszkańców ul. C. nad interesem strony zmierzającej do otwarcia ogródka gastronomicznego.
Prezydent [...] W. pełni m. in. funkcje organu administracji publicznej w zakresie dróg publicznych. Wykonywanie tych funkcji oznacza, że organ musi stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady ogólne postępowania administracyjnego, zatem bez względu na specjalizację organu, musi on rozstrzygać w postępowaniu administracyjnym konflikt między interesem ogółu i interesem jednostki. Zaznaczyć jednak trzeba, że granice tych rozważań muszą być odpowiednie do charakteru sprawy, wynikającego przede wszystkim z prawa materialnego, w tym przypadku z przepisów ustawy o drogach.
Należy stwierdzić, iż - w istocie - brak jest przesłanek do przyjęcia wyższości interesu mieszkańców ulicy C. nad interesem strony, zmierzającej do otwarcia ogródka gastronomicznego. Interesy te powinny być w każdym przypadku ważone przez organ orzekający w sprawie na podstawie kompletnej dokumentacji przedstawionej przez wnioskodawców. Dopiero rzetelna analiza zebranego w sprawie administracyjnej materiału dowodowego pozwala na rozstrzygnięcie, czyj interes prawny w danym przypadku powinien mieć pierwszeństwo w zakresie ochrony publicznoprawnej.
Istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy jest również to, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. ma charakter kasatoryjny i została wydana przez organ odwoławczy z uwagi na okoliczność, że postępowanie dowodowe (w części obejmującej konieczną dokumentację) było prowadzone przez organ I instancji w sposób nierzetelny. Wniosek złożony do organu administracji drogowej nie określał powierzchni zajętego pasa drogowego. Wniosek ten nie spełniał również wymogów przewidzianych w powołanych wcześniej przepisach wykonawczych (rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego). Nie został do niego załączony plan sytuacyjny, ani zatwierdzony projekt organizacji ruchu (m. in. brak było szkicu oraz planu, na którym powinna być zaznaczona lokalizacja sklepów, przychodni i ich potrzeb komunikacyjnych). W aktach sprawy brak było także umowy dzierżawy, na którą powoływali się w swoim wniosku wspólnicy spółki "P. B.".
W takiej sytuacji zasadnie nie budziła wątpliwości - w ocenie Sądu I instancji - konieczność przeprowadzenia w sprawie powtórnego postępowania dowodowego, choćby w zakresie uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w sprawie zezwolenia lub odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Wszelkie założenia przyjmujące zatem "z góry", że dany interes prawny podlega mocniejszej ochronie prawnej niż inny, są w tym zakresie przedwczesne. Trzeba mieć na względzie, że każda sprawa, w której waży się interesy stron o spornym charakterze, powinna być rozstrzygana przy zachowaniu znacznego stopnia zindywidualizowania. Indywidualne podejście do każdego przypadku wyklucza więc przyjmowanie jakichkolwiek wstępnych założeń o charakterze kategorycznym, zwłaszcza jeżeli wynikają one z niekompletnej dokumentacji stanowiącej podstawę orzekania.
Trzeba pamiętać, że zgoda na zajęcie pasa drogowego ma charakter wyjątkowy. Celem takiej regulacji jest przede wszystkim uniknięcie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach, ustawodawca przewidział zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności, na cele inne niż wymienione w punktach 1 – 3 tego przepisu. Specyfika ciągu pieszego, jakim jest ul. C., będąca w istocie deptakiem handlowo – gastronomicznym w centrum W., sprowadza względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drugi plan. Strefa ta jest niewątpliwie wyłączona z normalnego ruchu pojazdów. Niemniej jednak kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego nie mogły być pomijane przez organ będący zarządcą drogi. Prezydent [...] W., będący takim organem, powinien zatem szczegółowo zbadać kwestię bezpieczeństwa organizacji ruchu drogowego oraz rozstrzygając sprawę odnieść się do kwestii dopuszczalności zajęcia pasa, lokalizacji samego ogródka gastronomicznego, a także wszelkich innych - wynikających z ustawy o drogach - rozstrzygnięć (np. dotyczących opłat za zajęcie pasa drogowego).
Należy także podkreślić, że nakładanie na obywateli i inne podmioty prawa określonych obowiązków może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi. W tej sytuacji, uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., co do braku podstawy prawnej do żądania przez organ I instancji opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego są zasadne. Żądanie w tego rodzaju sprawach specjalistycznych opinii i ekspertyz nie znajduje uzasadnienia prawnego. Tymczasem wszelkie ustalenia, opinie oraz zajmowane w sprawie stanowiska o charakterze pomocniczym (kwestie prejudycjalne) w stosunku do głównego postępowania administracyjnego muszą zawsze znajdować umocowanie w przepisach prawa, wszelka zaś dowolność w tym zakresie, jest działaniem pozbawionym podstawy prawnej. Żaden przepis prawa materialnego nie upoważnia organów inspekcji sanitarnej do wydawania, na wniosek organu administracji drogowej, postanowienia opiniującego decyzję wydaną w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, w ramach tzw. współdziałania organów (na zasadzie art. 106 § 5 k.p.a.).
Należy pamiętać, że kwestie ujęte w opinii organu inspekcji sanitarnej, jak np. możliwość krzyżowego zanieczyszczenia posiłków podawanych w ogródku gastronomicznym, czy też względy zanieczyszczenia okolicy przez osoby załatwiające tam potrzeby fizjologiczne, mogłyby być rozpatrywane w innych postępowaniach prowadzonych przez powołane do tego organy, lecz w postępowaniu prowadzonym przez zarządcę drogi - dotyczącym zajęcia pasa drogowego - co do zasady, nie powinny mieć znaczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że z uwagi na przedstawione powody, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie naruszył przepisów prawa powołanych w skardze kasacyjnej.
W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.