Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w R., objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r., oddalił skargę J. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok.
I
Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
W dniu [...] maja 2012 r. J. S. (dalej: skarżący) złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w skrócie: Agencja lub ARiMR) w R. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w którym – po korektach – ostatecznie zadeklarował realizację: 1) Pakietu nr 2 Rolnictwo ekologiczne, wariant nr 2.3 – Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 15,89 ha, wariant: nr 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) na powierzchni 2,57 ha;
2) Pakietu nr 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant nr 3.1.1. – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni 15,89 ha oraz 3) Pakietu nr 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant nr 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 4,39 ha.
Uwzględniając wyniki przeprowadzonej w dniach [...]-[...] listopada 2012 r. kontroli na miejscu w gospodarstwie producenta rolnego, decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie przyznał płatności za:
- - pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.10 z uwagi na ponowne wystąpienie nieprawidłowości o kodzie E3, tj. brak wykonywania co roku zabiegów uprawowych,
- - pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.3 i pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant nr 3.1.1. na powierzchni 15,89 ha z uwagi na niedozwolone zwiększenie powierzchni zobowiązania, oraz przyznał płatność rolnośrodowiskową za 2012 r. w pomniejszonej wysokości za pakiet 5, wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000 - do powierzchni 4,39 ha, z tytułu pozostawienia większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50%, nieskoszonej powierzchni działki rolnej (zmniejszenie płatności o 30%) oraz ze względu na nieprzestrzeganie wymogów (o 9%).
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza protokołów z kontroli na miejscu wskazuje, że wnioskodawca nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w określonym terminie, pozostawił nieskoszoną powierzchnię działki rolnej AT większą niż 10%, a wieloletnie plantacje na działce rolnej DA są trwale zachwaszczone. Powyższe nieprawidłowości potwierdzają widoczne na szkicach pomiary działek oraz dokumentacja fotograficzna. Organ wskazał też, że rolnik zadeklarował w 2012 r. realizację pakietu nr 2 wariant 2.3 i pakietu nr 3 wariant 3.1.1. na powierzchni większej niż zadeklarowana w 2010 r.
Powołując się na treść § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) organ stwierdził, że wnioskodawca nie mógł zwiększyć powierzchni zobowiązania w ramach powyższych pakietów i z tego powodu zasadnie odmówiono przyznania płatności.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, J. S. wniósł skargę, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji ARiMR, podnosząc m.in. że wniosek o przyznanie płatności na 2012 r. oparł na dokumentach, jakie otrzymał od ARiMR podczas kontroli w 2010 r., a plany do wniosku sporządził doradca wskazany przez Agencję. Również korekty i uzupełnienia wniosku sporządzane były na żądanie i pod dyktando Agencji, a rolnik nie wie, jakie skutki wynikają z takich korekt.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w R., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.
WSA wskazał, że stosownie do treści § 26 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność nie przysługuje rolnikowi albo przysługuje rolnikowi w zmniejszonej wysokości, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez tego rolnika podstawowych wymagań. Natomiast jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej m.in. działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia, wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu (§ 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).
Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, przestrzeganie zobowiązań dotyczących realizacji programu rolnośrodowiskowego w 2012 r. było przedmiotem kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnika w dniach [...] – [...] listopada 2012 r. J. S. był obecny podczas tej kontroli i doręczono mu raport z czynności kontrolnych wraz z pouczeniem o prawie wniesienia uwag i zastrzeżeń odnośnie ustaleń zawartych w raporcie. Żadne zastrzeżenia w zakresie kontroli rolnośrodowiskowej nie zostały wniesione, a wręcz przeciwnie, J. S. oświadczył, że kontrola była wyjątkowo solidna.
W ocenie WSA słusznie wobec tego organy uznały, że stwierdzone uchybienia uzasadniały odmowę przyznania płatności do pakietu Rolnictwo ekologiczne Wariant 2.10 z uwagi na brak wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w stosownym terminie, na działce rolnej oznaczonej symbolem DA, o pow. 0,19 ha. Treść protokołu kontroli dotycząca "stwierdzenia na działce sadu jabłoniowego, w którym brak zabiegów pielęgnacyjnych na całości", znajduje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej. Z uwagi na to, że powyższa nieprawidłowość (kod błędu E3) w ramach wariantu 2.10 wystąpiła ponownie (taki sam kod błędu stwierdzono w odniesieniu do działki DA w roku 2011), zasadne było zastosowanie przepisu § 27 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który stanowi, że jeżeli ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach tego samego wariantu, płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje temu rolnikowi w danym roku i w roku następnym, w części dotyczącej tego wariantu.
Sąd uznał za zgodną z prawem również odmowę przyznania płatności do pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.3 i pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant nr 3.1.1. wobec nieuprawnionego zwiększenia powierzchni w ramach tych pakietów (z 4,00 ha zadeklarowanych w 2010 r. do 15,89 ha w 2012 r.). Stosownie bowiem do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, z wyjątkami określonymi w pkt. 1-4 powołanego przepisu, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. W tej sytuacji, zwiększenie w 2012 r. powierzchni w ramach tego pakietu do 15,89 ha było niedopuszczalne.
WSA podzielił również ocenę organów w kwestii przyznania, na podstawie § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w pomniejszonej wysokości płatności w ramach pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 4,39 ha, wobec stwierdzenia, że rolnik pozostawił większą niż 10%, a mniejszą niż 50%, nieskoszoną powierzchnię działki rolnej AT o pow. 4,39 ha. Jak wynika z raportu z kontroli na miejscu, a także szkicu pomiarowego i dokumentacji fotograficznej, powierzchnia nieskoszona wynosi 0,87 ha, co stanowi 19,82% powierzchni działki. Uzasadniało to przyjęcie wystąpienia nieprawidłowości o kodzie N018 i zastosowanie zmniejszenia w wysokości 30%, zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwota płatności rolnośrodowiskowej została również pomniejszona również w wyniku stwierdzenia nieprzestrzegania norm oraz wymogów podstawowych w odniesieniu do całego gospodarstwa (normy N.03.1, N.04.1 i N.11.2). W ocenie WSA obliczenie kwoty przyznanej płatności rolnośrodowiskowej nastąpiło w sposób zgodny z prawem.
II
Skargę kasacyjną wniósł J. S., zaskarżając opisany wyżej wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1) przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez przyjęcie, że skarżący nie realizuje 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego (§ 2 ust.
- 1) i nie spełnia warunków przyznania płatności w ramach określonych pakietów i ich wariantów, wskazanych we wniosku o dopłaty na 2012 rok;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 10 ust. 2 i art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.) w brzmieniu po 1 sierpnia 2012 r., polegające na nieuwzględnieniu skargi rolnika, pomimo iż postępowanie administracyjne dotknięte było wadami, a w szczególności przez niewłaściwe przyjęcie przez WSA w R., że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia zasady działania organów na podstawie przepisów prawa i przestrzegania praworządności, a to w sytuacji, gdy nie wykazano rolnikowi, aby zadeklarowana powierzchnia stosownych pakietów nie była utrzymana w sposób odpowiadający warunkom przyznania płatności;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo iż postępowanie administracyjne było dotknięte wadą, w szczególności poprzez przyjęcie przez WSA, iż decyzja Dyrektora P. OR ARiMR z dnia [...] września 2013 roku utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] maja 2013 roku, jest zgodna z przepisami prawa i nie narusza przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U Nr 64, poz. 427; dalej: ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich) oraz rozporządzenia wykonawczego;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 238 § 1 w zw. z art. 227 k.p.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw.
z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 144 k.p.a. przez uznanie, że Dyrektor P. OR ARiMR wydając decyzję z dnia [...] września 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] maja 2013 r., nie naruszył ww. przepisów k.p.a. i to w taki sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie – zmianę poprzedzających go decyzji administracyjnych i przyznanie skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok w pełnej wysokości zgodnie z jego wnioskiem, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd ten jest związany zarzutami i ich uzasadnieniem w niej zawartym. Związanie to oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony, ani zobowiązany do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, nie może również domyślać się argumentacji kasatora, ani jej uzupełniać.
Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna.
Skarżący w zarzucie ujętym w pkt. 1 skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji "naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 luty 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania Program rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013", wskazując przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia – naruszonego jego zdaniem przez Sąd pierwszej instancji i nie uzasadniając, w czym upatruje naruszenie powyższego przepisu.
Z treści § 2 ust. 1 cytowanego rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, jakie warunki winien spełniać rolnik by organ przyznał mu płatność rolnośrodowiskową. Jest to przepis prawa materialnego, a więc wskazując go w skardze kasacyjnej, jako podstawę naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, czy naruszenie prawa materialnego polega na błędnej jego wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu.
Skarżący nie wskazał, czy naruszenie tego przepisu nastąpiło przez błędne jego zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, czy przez błędną jego wykładnię (a przy takim zarzucie winno się wskazać, jaka wykładnia – zdaniem skarżącego – jest prawidłowa).
Reasumując powyższe, wadliwie podniesiony zarzut w tym punkcie uniemożliwia jego kontrolę instancyjną przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Za niezasadny należy uznać również zarzut zawarty w pkt. 2 skargi kasacyjnej. Kasator wskazuje naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 6, art. 7, art. 10 ust. 2 i art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wskazane przepisy określają zadania i kompetencje organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Uzasadnienie tego zarzutu wskazane przez skarżącego sprowadza się do argumentu, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż organ działał na podstawie przepisów prawa i zgodnie z zasadą przestrzegania praworządności. Taka argumentacja nie może uzasadniać przyjęcia, iż WSA naruszył wskazane przepisy.
Organy prowadziły postępowanie w niniejszej sprawie w ramach swoich ustawowych kompetencji, a Sąd pierwszej instancji nie kwestionował właściwości organów.
Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracji przepisu art. 135 p.p.s.a. Skarżący argumentuje to tym, iż Sąd nie uwzględnił skargi i wadliwie przyjął, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane zgodnie z prawem. W tym miejscu należy wskazać, że art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. Naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, gdyż przepis ten stanowi o uprawnieniach sądu administracyjnego, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (patrz wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1199/11). Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę skarżącego, przyjmując, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a więc zarzut zawarty w pkt. 3 skargi kasacyjnej jest niezasadny.
Naruszenie przepisów wskazanych w zarzucie opisanym w pkt 4 skargi kasacyjnej nie zostało przez pełnomocnika skarżącego w żaden sposób uzasadnione – co powoduje, iż nie poddaje się ten zarzut kontroli kasacyjnej i wskazać dodatkowo należy, iż przepisy tam wskazane w ogóle nie były stosowane przez organy.
Pełnomocnik skarżącego zawarł w skardze kasacyjnej żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji wydanych przez organy i przyznanie skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. w pełnej wysokości, zgodnie z wnioskiem.
Żądanie zawarte w skardze kasacyjnej jest oczywiście bezzasadne. Jako niedopuszczalne należy ocenić żądanie, aby sąd administracyjny przyznał stronie świadczenie. Sądy administracyjne w ramach swoich kompetencji dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd może jedynie uchylić lub stwierdzić nieważność decyzji, albo skargę oddalić, natomiast zakres rozstrzygnięć podejmowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny regulują przepisy art. 184, art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i w oparciu o treść art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.