Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 marca 2017 r. (sygn. akt III SA/Gl 1244/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA) oddalił skargę Spółki A (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach (dalej: Dyrektor IC) z [...] lipca 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] marca 2015 r. funkcjonariusze celni przeprowadzili kontrolę przestrzegania przepisów ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 612 ze zm.; dalej: ugh) w lokalu "[...]" w [...] przy ul. [...]. W wyniku kontroli stwierdzono eksploatowanie we wskazanym lokalu automatu do gier [...], stanowiącego własność skarżącej. Po przeprowadzeniu eksperymentu (gry kontrolnej) stwierdzono, że gry na skontrolowanym urządzeniu mają charakter losowy i są grami o wygrane rzeczowe. Ustalenia poczynione w trakcie kontroli stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego.
Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Bielsku-Białej wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry.
Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego.
Decyzją z [...] lipca 2016 r. Dyrektor IC, działając m.in. na podstawie art. 2 ust. 5, art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 8, art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ugh, utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego. Dyrektor IC stwierdził w szczególności, że gry zainstalowane na skontrolowanym urządzeniu spełniają cechy wskazane w definicji legalnej gier na automatach, zawartej w art. 2 ust. 5 ugh, ponieważ mają charakter losowy, są zainstalowane na urządzeniu elektronicznym, a ich przedmiotem są wygrane rzeczowe. Urządzającym gry na tym automacie była skarżąca. Skarżąca nie posiadała określonej w art. 6 ust. 1 ugh koncesji na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Powołując się m.in. na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r. (sygn. akt II GPS 1/16), Dyrektor IC stwierdził, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh (stanowiący podstawę nałożenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz.
UE L 204 z 21 lipca 1998 r., s. 37 ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy, a zatem mógł on stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ugh.
Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję Dyrektora IC. Zarzuciła w szczególności, że art. 14 ust. 1 ugh jako przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE nie może być stosowany przez organy władzy w stosunku do osób prywatnych. Zarzuciła również błędną wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 ugh i wymierzenie kary na ich podstawie, gdy norma ta jest skierowana do podmiotów mających koncesję na prowadzenie kasyna, gdy sprawa powinna być rozstrzygana na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 1 ugh.
WSA oddalił skargę.
Odnosząc się do kwestii "techniczności" przepisów ugh, WSA m.in. podkreślił, że jest związany na podstawie art. 269 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r. (sygn. akt II GPS 1/16). W uchwale tej stwierdzono, że:
- 1) art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 ugh;
- 2) urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh.
WSA nie uwzględnił też zarzutu wskazującego na konieczność zastosowania w sprawie art. 89 ust. 1 pkt 1 i art. 89 ust. 2 pkt 1 ugh zamiast art. 89 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 2 pkt 1 ugh. Sąd wskazał, że również ta kwestia została rozstrzygnięta wspomnianą uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, z której wynika, że w opisanej sytuacji podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej powinien stanowić art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. Podmiotem, wobec którego może być stosowana sankcja za urządzanie gry na automatach poza kasynem gry jest bowiem każdy kto urządza grę na automatach w niedozwolonym to tego miejscu, a więc poza kasynem gry. Zdaniem WSA, jest przy tym obojętne, czy wspomniany podmiot legitymuje się koncesją na prowadzenia kasyna gry. W konsekwencji WSA uznał, że zostały spełnione wszelkie wymogi nałożenia na skarżącą kary za czyn opisany w art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, w wysokości określonej w art. 89 ust. 2 pkt 2 ugh.
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji w całości, a także o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 14 ust. 1 ugh przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że można go zastosować w sprawie w sytuacji, gdy przepis ten w dacie czynu nie był poddany obowiązkowej notyfikacji, a jest "przepisem technicznym" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE i jako taki nie może być stosowany przez organy władzy publicznej w stosunku do osób prywatnych - zarówno fizycznych, jak i prawnych; a przepis ten stanowi normę dopełniającą podstawę wymierzenia sankcji przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2; a na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu
- 2) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie jako podstawy prawnej wymierzenia kary normy zawartej w art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 ugh, która jest skierowana do podmiotów mających koncesję na prowadzenie kasyna, w sytuacji, gdy sprawa powinna być rozstrzygana w świetle dyspozycji art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 1 ugh (dot. urządzania gier hazardowych bez koncesji).
W uzasadnieniu skarżąca wskazała argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (reprezentowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ppsa.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ppsa, to jest naruszeniu prawa materialnego.
Mając na uwadze sposób sformułowanych zarzutów należy przyjąć, że autor skargi kasacyjnej zarzuca WSA oparcie rozstrzygnięcia na błędnej interpretacji przepisów ugh mających znaczenie dla rozpoznania sprawy i w konsekwencji naruszenie prawa materialnego przez wydanie orzeczenia, które zdaniem skarżącej ostać się nie może.
Zatem spór w sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 ugh.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącej, że zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o art. 14 ust. 1 ugh. Podstawę materialnoprawną skontrolowanej przez WSA decyzji stanowiły przepisy art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh. W myśl pierwszego z tych przepisów karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. Stosownie natomiast do art. 89 pkt 2 ust. 2 ugh, wysokość kary pieniężnej wynosi 12 000 zł od każdego automatu.
W świetle jasnej treści zacytowanych przepisów przyjąć należy, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh ustanawia sankcję publicznoprawną, która w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego posiada cechy sankcji prawnofinansowej.
W taki też sposób charakter i istotę sankcji określonej w art. 89 ust. 1 ugh postrzega Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. w sprawie o sygn. akt P 32/12 stwierdził, że "kara pieniężna, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, rekompensuje nieopłacony podatek od gier i inne należności uiszczane przez legalnie działające podmioty. Celem kary nie jest więc odpłata za popełniony czyn, co charakteryzuje sankcje karne, ale przede wszystkim restytucja niepobranych należności i podatku od gier, a także prewencja. Kara pieniężna jest więc reakcją ustawodawcy na fakt czerpania zysków z nielegalnego urządzania gier hazardowych przez podmioty nieodprowadzające z tego tytułu podatku od gier, należności i opłat".
Charakter funkcji realizowanej przez art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh sprawia, że nie sposób podzielić stanowiska skarżącej o istnieniu takiego związku pomiędzy art. 14 ust. 1 a art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, który uprawniałby do formułowania tezy o braku możliwości stosowania tego ostatniego przepisu z uwagi na niesporny fakt braku notyfikacji art. 14 ugh.
Problem relacji pomiędzy art. 14 ust. 1 ugh i art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh został rozstrzygnięty uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie siedmiu sędziów w dniu 16 maja 2016 r. (sygn. akt II GPS 1/16). Punkt 1 sentencji tej uchwały stanowi, że "Art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy.".
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w pełni argumentację prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu wspomnianej uchwały, odnoszącą się do oceny charakteru relacji między przepisami art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. Funkcja realizowana przez art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, o czym już była mowa, nadaje temu przepisowi samoistny charakter w relacji do art. 14 ust. 1 ugh, co uzasadnia – wbrew twierdzeniom skarżącej – pogląd o braku podstaw do odmowy jego stosowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony zarzut obejmujący naruszenie art. 14 ust. 1 ugh.
W tej sytuacji za nieusprawiedliwiony należało uznać także zarzut wadliwej wykładni art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh. Zarzut ten skarżąca wiąże z naruszeniem art. 14 ust. 1 ugh, uznanym za przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE i stanowiącym, zdaniem skarżącej, normę dopełniającą podstawę wymierzenia sankcji przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh.
Tego stanowiska skarżącej kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę nie podziela. Chociaż w judykaturze i doktrynie do maja 2016 r. był również przyjmowany prezentowany przez skarżącą pogląd, udokumentowany powołanymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej judykatami, odmienny od zajętego w tej sprawie przez organy celne i WSA, to jak już zostało powiedziane – Naczelny Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie wiążące stanowisko w cytowanej uchwale z 16 maja 2016 r. Rozpoznając niniejszą sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wskazaną uchwałą na mocy art. 269 § 1 ppsa. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r. o sygn. akt II GSK 3266/16, czy postanowienie NSA z 8 lipca 2014 r. o sygn. akt II GSK 1518/14).
Podzielając w całości stanowisko prezentowane we wskazanej uchwale – niezależnie od związania jej mocą – Naczelny Sąd Administracyjny, wobec argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej tak co do samego charakteru art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, jak i jego relacji z art. 14 ust. 1 ugh, powtarza za uzasadnieniem tej uchwały, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh nie kwalifikuje się do żadnej spośród grup przepisów "technicznych", o których mowa w dyrektywie 98/34/WE, nie ustanawia on żadnych warunków determinujących skład, właściwości lub sprzedaż produktu, zaś samoistny charakter funkcji realizowanej przez art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh nadaje mu samoistny charakter w relacji do art. 14 ust. 1 ugh. Brak jest zatem podstaw do odmowy jego stosowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.
Bezzasadne są zatem argumenty skarżącej zmierzające do wykazania, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów "technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, które - jako niepoddane procedurze notyfikacji, określonej w tej dyrektywie - nie mogą być stosowane. Końcowo wypada zauważyć, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany, a więc sprzeczny z ustawą, urządza gry na automatach. "Urządzający" gry na automatach poza kasynem gry, nawet wówczas, gdy gry te urządza bez koncesji lub zezwolenia - od 14 lipca 2011 r. także bez zgłoszenia lub wymaganej rejestracji automatu lub urządzenia do gry - podlegać będzie zatem karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, nie zaś karze pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh. Stanowisko takie wynika z pkt 2 wskazanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 2700 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.