Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1427/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę F. sp. z o.o. w P. (zwanej dalej: "skarżącą") na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie niezgodności wyrobu z wymaganiami określonymi w specyfikacji jakościowej producenta.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że pismem z dnia [...] lutego 2011 r. skarżąca zwróciła się do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] września 2010 roku nr [...], utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w [...] z dnia [...] lipca 2010 roku, znak [...], mocą której organ na podstawie art. 104 k.p.a., art. 3 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) i art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 187, poz. 1577 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o jakości handlowej" oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U nr 97, poz. 1050 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o cenach", określił, że barwa produktu o nazwie "[...]" jest niezgodna ze specyfikacją jakościową producenta oraz ustalił stopień wad tego artykułu na 10,49%.
We wniosku o stwierdzenie nieważności tych decyzji skarżąca podniosła, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to jest art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. Skarżąca zakwestionowała przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia dokumentu zatytułowanego "Specyfikacje technologiczno-jakościowe, zakres", określającego deklarowaną przez producenta jakość piwa i jego cechy, w tym wskaźnik określający barwę. Podniosła, że dokument ten przedstawiła kontrolującemu M. F., zatrudniona w Spółce na stanowisku kierownika produkcji, która omyłkowo wpisała nieprawdziwe dane dotyczące barwy piwa, a nadto nie mogła reprezentować skarżącej. Dokument ten nie mógł mieć zatem wpływu na prawa i obowiązki skarżącej.
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o cenach i art. 21 ustawy o jakości handlowej, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2010 r.
W wyniku wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylił decyzję z dnia [...] marca 2011 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że uchylenie w decyzji wydanej w pierwszej instancji było spowodowane błędnym wskazaniem w niej wyłącznie decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., podczas gdy wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył także decyzji z dnia [...] września 2010 r. Uzasadniając odmowę stwierdzenia nieważności tych decyzji organ powołał się na protokół kontroli z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], którą Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] przeprowadził w dniach [...] maja 2010 r. w zakresie jakości handlowej piwa, transportu i składowania w siedzibie skarżącej.
W toku kontroli pobrano do badań laboratoryjnych próbki artykułów rolno-spożywczych (piwa) o nazwie [...], [...] oraz [...], w wyniku czego m.in. ustalono, iż barwa produktu próbki piwa [...] wynosi 13,0 EBC (niepewność pomiaru ±0,1), podczas gdy producent zadeklarował dla tego parametru wartości 6,5±1,0 EBC. Główny dowód w sprawie stanowił dokument zatytułowany "Specyfikacje technologiczno - jakościowe, zakres", sporządzony i przekazany przez M. F. - kierownika produkcji w skarżącej spółce. Dokument został opatrzony pieczątką "za zgodność z oryginałem" i stanowił załącznik do protokołu pobrania próbek, będącego integralną częścią protokołu kontroli z dnia [...] maja 2010 r., został podpisany bez zastrzeżeń przez prokurenta skarżącej. M. F. - zgodnie z treścią art. 79a ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 173, poz. 1807 ze zm.), zwanej dalej: "s.d.g." – jako osoba czynna w lokalu przedsiębiorstwa mogła uczestniczyć w kontroli, jak również podpisywać dokumenty.
Nie ma więc powodu by twierdzić, że przekazane przez nią w trakcie kontroli specyfikacje, są fałszywe czy też błędne i nie mogły stanowić dowodu w sprawie. Na podstawie przeprowadzonych badań laboratoryjnych organ pierwszej instancji stwierdził, że jakość handlowa badanych partii piwa jest niezgodna z deklaracją producenta. W związku z tym, że te partie piwa zostały sprzedane w cenie towaru pełnowartościowego organ uznał, że skarżąca uzyskała kwotę nienależną z tytułu sprzedaży towaru dotkniętego wadą w cenie towaru pełnowartościowego.
W skardze na tę decyzję skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 11 ust. 4 ustawy o cenach oraz zasad postępowania administracyjnego, polegające na wydaniu decyzji bez wyjaśnienia ważnych dla sprawy okoliczności i przyjęciu, że stan faktyczny w decyzji, której stwierdzenia nieważności się domaga, jest prawidłowo ustalony, mimo zgromadzenia niewystarczających dowodów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
WSA w W. oddalił tę skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." W uzasadnieniu stwierdził, że w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, a jedynie ocenia, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do podstawy wniosku skarżącej, którą stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa decyduje oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje wadliwa decyzja. W sprawie zakończonej decyzjami, których unieważnienia domaga się skarżąca, organy obu instancji oparły swoje ustalenia na podstawie przeprowadzonych badań laboratoryjnych stwierdzających, że jakość handlowa wprowadzanego do obrotu piwa jest niezgodna z deklaracją producenta zawartą w dokumencie zatytułowanym "Specyfikacje technologiczno-jakościowe", przekazanym w trakcie kontroli przez M. F. - kierownika produkcji, stanowiącym załącznik do protokołu pobrania próbek tego towaru.
Sąd powołując się na treść art. 3 pkt 5 i art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej oraz art. 10 ust. 1 ustawy o cenach podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym skarżąca uzyskała kwotę nienależną z tytułu sprzedaży towaru dotkniętego wadą w cenie towaru pełnowartościowego. Odnosząc się do zarzutu, że M. F. nie mogła reprezentować skarżącej, oraz że istniał inny dokument, zawierający "właściwe i autentyczne" specyfikacje kontrolowanych produktów Sąd stwierdził, że dokonywanie nowych ustaleń faktycznych przekraczałoby kompetencje organu rozpoznającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji i stanowiłoby ponowne merytoryczne rozpoznawanie sprawy, co stoi w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Brak jest też podstaw aby uznać, że kierownik produkcji w skarżącej spółce nie był uprawniony do przedstawienia kontrolującym dokumentu zawierającego w swej treści deklarację producenta-skarżącej o parametrach jakościowych kontrolowanego produktu.
W skardze kasacyjnej F. sp. z o.o. w P. zaskarżyła ten wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o cenach, przez oddalenie skargi na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na określeniu rodzaju i stopnia wad towaru, pomimo nieustalenia i nieudowodnienia, że nie posiada on wymaganych cech wskazanych w charakterystyce jakościowej (deklaracji producenta).
Zarzuciła też na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest:
art. 141 § 4 w związku z art. 3 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej: "p.u.s.a.", przez niewykonanie należytej kontroli działalności administracji publicznej i oparcie orzeczenia na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ oraz dokonanie nieprawidłowej, niezgodnej z obowiązującym prawem oceny tych ustaleń, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego, ustalonego przez organ bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny;
art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy art. 7, art. 77 i art. 30 § 3 k.p.a. oraz przez uznanie, że stan faktyczny został ustalony przez organ w sposób prawidłowy, pomimo nieprzyjęcia jako dowód w sprawie rzeczywistej deklaracji jakości towarów, sporządzonej i podpisanej przez uprawnioną osobę, a przyjęcia jako dowód dokumentu wytworzonego i podpisanego przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania Spółki, który w związku z tym nie jest deklaracją producenta;
art. 141 § 4 p.p.s.a., przez zbyt lakoniczne uzasadnienie motywów orzeczenia i jedynie powierzchowne wskazanie, że niektóre zarzuty skarżącej nie mogą być uznane za usprawiedliwione, bez wyjaśnienia z jakich przyczyn, np. bez wyjaśnienia z jakich przepisów należy wywodzić, że osoba, która nie jest uprawniona do reprezentacji Spółki, jest uprawniona do składania (tworzenia i podpisywania) deklaracji w jej imieniu, a także przez pominięcie pozostałych zarzutów skarżącej i nieodniesienie się do nich.
Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca podtrzymała argumentację prezentowaną w toku postępowania. Stwierdziła, że wyniki wykonanych po kontroli badań laboratoryjnych pobranych próbek piwa nie zostały porównane z deklaracją producenta, lecz z pisemną błędną informacją pracownika skarżącej, która nie ma cech dokumentu i nie stanowi jej oświadczenia woli. Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji nie wyjaśnił motywów swego stanowiska i nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna i podlega oddaleniu.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do postawionego przez skarżącą spółkę zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów postępowania, należy podkreślić, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostały zawarte wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę wyroku i określił prawne przyczyny nieuwzględnienia skargi, wyjaśniając dlaczego uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione. Sąd w sposób prawidłowy dokonał kontroli działania organów administracji, w tym w szczególności kontroli przeprowadzonego postępowania dowodowego.
Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do ustalenia, czy podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2010 r. w spółce F. Sp. z o.o., pracownik tej spółki, zajmujący stanowisko kierownika produkcji i dopuszczony przez spółkę do składania wyjaśnień w toku kontroli, był uprawniony do przekazania kontrolującym spornego dokumentu dotyczącego specyfikacji jakościowej produkowanego piwa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej co do tego, że M. F. nie była umocowana do reprezentowania spółki i w związku z tym przekazana przez nią dokumentacja dotycząca jakości produkowanego piwa, (według skarżącej nieprawdziwa) nie mogła być podstawą wydania decyzji administracyjnych stwierdzających niezgodność wyrobu z wymaganiami określonymi w specyfikacji producenta, są oczywiście bezzasadne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenia dokonane przez organy w sprawie administracyjnej i poddane kontroli przez sąd I instancji, należy uznać za prawidłowe.
Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. nr 97, poz. 1050 ze zm.), z zastrzeżeniem przepisów szczególnych, przy uzgadnianiu ceny umownej oraz przy stosowaniu ceny urzędowej przedsiębiorca ma obowiązek określić, w formie pisemnej, a także, o ile to możliwe, w postaci elektronicznej, w sposób dostępny dla kupującego, szczegółową charakterystykę jakościową towaru (usługi).
Jeśli towar nie posiada wymaganych cech określonych w charakterystyce jakościowej, o której mowa w powyższym przepisie, organ nadzoru, po przeprowadzeniu kontroli, jeśli nie doszło do odpowiedniej obniżki ceny, określa w formie decyzji rodzaj i stopień wad lub uszkodzeń (art. 11 ust. 4 cyt. ustawy).
Jak wynika z powyższego, do wydania decyzji, określającej rodzaj i stopień wad lub uszkodzeń, niezbędne jest dostarczenie przez producenta organowi nadzoru szczegółowej charakterystyki jakościowej towaru sporządzonej w formie pisemnej. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie zawiera dokument zatytułowany "Specyfikacje technologiczno-jakościowe, zakres", opatrzony pieczęcią spółki i potwierdzony za zgodność z oryginałem przez kierownika produkcji spółki F. Sp. z o.o. – M. F., w obecności której dokonano kontroli.
Treść protokołu kontroli jednoznacznie wskazuje, że M. F. została upoważniona przez kontrolowaną spółkę do udzielania wyjaśnień podczas kontroli. Została więc umocowana do reprezentowania spółki w tym zakresie. Nie wykroczyła poza zakres tego umocowania przedstawiając podczas kontroli specyfikacje jakościowe kontrolowanego piwa. W ten sposób udzieliła bowiem informacji dotyczących okoliczności objętych kontrolą. Jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie rozwiewa podpisanie protokołu kontroli bez zastrzeżeń przez prokurenta spółki R. Z. Należy dodać, że w protokole kontroli zawarto informację o tym, że producent zadeklarował jakość asortymentów piwa objętych kontrolą zgodnie z własnymi specyfikacjami jakościowymi produktu. Prokurentowi reprezentującemu spółkę przy podpisaniu protokołu powinna być zatem znana treść tych deklaracji jakościowych. A zatem ewentualne niedopatrzenia prokurenta w tym zakresie nie mogą być, co oczywiste, zarachowane na poczet organu przez przypisanie mu rażącego naruszenia prawa w decyzjach, których unieważnienia domagała się skarżąca.
Zarzuty strony skarżącej co do tego, że M. F. przedstawiła nieprawdziwe specyfikacje jakościowe są natomiast całkowicie gołosłowne. W toku postępowania administracyjnego nie wykazano przekonywająco, że w tym czasie w spółce deklarowano i stosowano inne parametry jakościowe piwa.
Z tych wszystkich powodów na uwzględnienie nie zasługuje również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, polegający na niewłaściwym zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o cenach, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jak już podniesiono wyżej, organy administracji nie naruszyły w ogóle art. 11 ust. 4 cyt. ustawy, tym bardziej nie można przyjąć, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia tego przepisu.
Biorąc pod rozwagę wszystkie wyżej przedstawione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji.