Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2122/14, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny z którego wynikało, że w dniu 7 czerwca 2013 r. o godzinie 19:50, na płatnym odcinku drogi ekspresowej S1 na przejściu granicznym w miejscowości Cieszyn - Boguszowice został zatrzymany do kontroli zespół pojazdów składający się z samochodu marki Mercedes-Benz o nr rej. [...] oraz przyczepy marki THULE o nr rej. [...], kierowany przez R. C. – obywatela Czech. Z wpisów w dowodach rejestracyjnych i przyczepy wynikało, że masa całkowita zespołu pojazdów wyniosła 3590 kg, a zatem dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. Droga krajowa, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów (droga krajowa S1 Bielsko-Biała (Komorowice) Cieszyn – Boguszowice (granica państwa)) została wyszczególniona w załączniku nr 1 pkt 7 lit. a ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.
Zespół pojazdów nie posiadał urządzenia viabox. Ustalono, że kierujący R. C. poruszał się ww. zespołem pojazdów po płatnym odcinku drogi krajowej S1 bez uiszczenia obowiązkowej opłaty elektronicznej za przejazd po drodze krajowej. Sporządzono protokół kontroli nr [...], a także kserokopie okazanych dokumentów oraz dokumentację fotograficzną pojazdu.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł. W uzasadnieniu organ powołał się na przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (zwanej dalej także jako "u.d.p."), zgodnie z którym korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym (określanej dalej także jako "p.r.d."),, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.
Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem powyższej decyzji. Skarżący wskazał, że jako obywatel Czech przebywający czasowo w Polsce, nie miał świadomości, że kierowany przez niego zespół pojazdów podlegał obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach płatnych. Wskazał, że przy wjeździe na drogę ekspresową S1 nie została zamieszczona żadna informacja o konieczności uiszczania opłaty elektronicznej za przejazd zespołu pojazdów.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ wskazał, że na podstawie pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20 stycznia 2014 r. ustalił bezspornie, że w dniu realizowanego przejazdu, tj. w dniu 7 czerwca 2013 r. na płatnym odcinku drogi ekspresowej S1 były umieszczone tabliczki informacyjne T - 34 informujące o konieczności dokonania opłaty elektronicznej za wykonywany przejazd. Natomiast znak D-39a "opłaty drogowe" stosuje się na drogach w pobliżu granicy Rzeczypospolitej Polskiej w celu poinformowania osób wjeżdżających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej o opłatach wnoszonych za przejazd po drogach publicznych.
Dodatkowo można umieszczać znak D-39a na parkingach w pobliżu granicy państwa oraz przed punktem poboru opłat położonym w pobliżu tej granicy. Znak ten zapewnia kierującym pojazdami wjeżdżającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej informację o opłatach wnoszonych za przejazd po drogach publicznych. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że "w kierunku przejścia granicznego do Czech nie ma żadnej informacji, że taki zestaw (samochód + przyczepa) podlega opłacie". Z powyższego wynika, że w czasie kontrolowanego przejazdu skarżący poruszał się w kierunku przejścia granicznego. Organ ponownie rozpoznając sprawę ustalił, że na drodze ekspresowej S1 na przedmiotowym odcinku drogi znajdowały się tabliczki informacyjne T- 34. Natomiast zarzut braku informacji o obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej w wyniku nieumieszczenia znaku D-39a w czasie kontrolowanego przejazdu nie jest istotny dla rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania administracyjnego, albowiem kierujący kontrolowanym zespołem pojazdów poruszał się w kierunku przejścia granicznego, po odcinku drogi ekspresowej S1, na której znajdowały się tabliczki T-34.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Powtórzył zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo podniósł, że na dziesięć przejść granicznych na granicy polsko-czeskiej w okolicy, gdzie zamieszkuje, tylko trzy z nich są wyposażone w tablice D-39a. Zatem wjeżdżając na teren Rzeczypospolitej Polskiej na większości przejść granicznych obcokrajowiec nie ma możliwości zapoznania się z zasadami poboru opłat oraz jakie rodzaje pojazdów opłatom tym podlegają.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Główny Inspektor Transportu Drogowego, wydając obie sporne decyzje administracyjne, dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego przede wszystkim na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, jak również na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, a w konsekwencji powyższych uchybień - naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, a także naruszenia art. 2 Konstytucji RP.
Sąd I instancji wskazał, że obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z cytowanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, określonej w przepisach art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary.
Zdaniem Sądu I instancji zarządcy dróg obowiązani są do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna, tabliczkami T-34, oraz oznakowania dróg w pobliżu granicy Rzeczypospolitej Polskiej oraz na parkingach w pobliżu tej granicy znakami D-39a. Znaki D-39a informują osoby wjeżdżające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej o opłatach wnoszonych za przejazd po drogach publicznych. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjęcie decyzji co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa powyższego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych.
Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r., sygn. akt P 9/03. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Trybunał Konstytucyjny opisał także w uzasadnieniu orzeczenia rolę normatywną znaków drogowych wskazując, że regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających.
Trybunał Konstytucyjny wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego).
Brak odpowiedniej informacji dla osoby wjeżdżającej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej o opłatach wnoszonych za przejazd po drogach publicznych, zdaniem Sądu I instancji, uniemożliwia użytkownikowi drogi ustalenie obowiązku uiszczenia stosownej opłaty oraz dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Tym samym wjeżdżającego na teren Rzeczypospolitej Polskiej przez przejście graniczne nieoznakowane znakiem D-39a i korzystającego z drogi płatnej, nawet oznaczonej tabliczką T- 34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej. Aczkolwiek prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji.
Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą.
Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). Sąd I instancji wskazał, że w tej sytuacji nie można poprawnie stosować art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. bez przeprowadzenia wykładni systemowej tego przepisu. System prawa jest logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W ramach wykładni systemowej punktem wyjścia jest Konstytucja RP.
Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej przewidzianej w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku (por. wyroki NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12 oraz z dnia 15 stycznia 2014 r. II GSK 1434/12).
Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organ administracji uznał za prawnie obojętną dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu okoliczność właściwego oznakowania drogi poprzez ustawienie znaku D-39a. Zdaniem Sądu I instancji skarżący, korzystając z odcinka drogi publicznej wymienionej w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r., wykonywał przejazd zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i z tego tytułu był zobowiązany do poniesienia opłaty, jednak w realiach tej sprawy okoliczność ta nie przesądza jeszcze o zgodności z prawem decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej.
Sąd i instancji wskazał, że obowiązkiem organu było bowiem (i będzie na etapie powtórnego postępowania) ustalenie, czy skarżący przekraczając granice Rzeczypospolitej Polskiej, był prawidłowo poinformowany o opłatach wnoszonych za przejazd po drogach publicznych. Kwestia ta nie została w sprawie jednoznacznie wyjaśniona. Sąd I instancji podkreślił, że w decyzji pierwszoinstancyjnej nie zawarto ustaleń na temat oznakowania drogi; są tylko ustalenia co do wyposażenia pojazdu w urządzenie viaBox. Sąd i instancji zaznaczył, że w decyzji drugoinstancyjnej wskazano, że zarzut braku informacji o obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej w wyniku nieumieszczenia znaku D-39a w czasie kontrolowanego przejazdu nie jest istotny dla rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego, albowiem kierujący kontrolowanym zespołem pojazdów poruszał się w kierunku przejścia granicznego, po odcinku drogi ekspresowej S1, na której znajdowały tabliczki T- 34. Nie wskazano, czy przejście graniczne na omawianym odcinku drogi było oznaczone znakiem D-39a, a tym samym czy skarżący wjeżdżając na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał możliwość zapoznania się z zasadami uiszczania opłat za przejazd po drogach publicznych.
Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, dopiero w następstwie wyjaśnienia kwestii oznakowania ww. odcinka drogi (według stanu na dzień kontroli), organ ustali, czy uchybienie przez skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, w której zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, gdyż nie wykazały czy na przejściu granicznym pomiędzy Polską, a Czechami w miejscowości Leszna Góra, znajdującym się w pobliżu drogi krajowej nr S1 Bielsko - Biała (Komorowice) - Cieszyn - Boguszowice (granica państwa), po której poruszał się kontrolowany pojazd, znajdował się znak D-39a informujący osoby wjeżdżające na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej o opłatach wnoszonych za przejazd po drogach publicznych, w związku z czym nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonały dowolnej oceny dowodów nie wykazując przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącej strony, podczas gdy bezspornie ustalono, iż pojazd w dniu 7 czerwca 2013 r. poruszał się w kierunku przejścia granicznego z Czechami (z terytorium Polski), w związku z czym za prawnie obojętną pozostaje kwestia oznakowania drogi znakiem D-39a na przejściu granicznym, do którego pojazd dopiero zmierzał,
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z załącznikiem nr 1 pkt 5.2.45a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r., Nr 220, poz. 2181 ze zm.), polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu przez Sąd I instancji, że na organach administracji publicznej ciążył obowiązek ustalenia istnienia znaku drogowego D-39a na przejściu granicznym, również w przypadku pojazdów poruszających się w kierunku przejścia granicznego z terytorium RP, wbrew brzmieniu powyżej wskazanego przepisu wskazującego na konieczność informowania osób wjeżdżających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej o opłatach wnoszonych za przejazd po drogach publicznych za pomocą znaku drogowego D-39a.
W związku z powyższym GITD wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący – R. C. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że przy przejściu granicznym po wjeździe do Polski nie było tablicy D-39a. Ponadto skarżący wskazał, że do Czech wracał korzystając z innego przejścia granicznego, gdzie były jedynie tabliczki T-34.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Tak więc wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny.
Dokonując analizy normatywnej należy wskazać, że z dniem 1 lipca 2011 r. elektroniczny system poboru opłat zastąpił system "winietowy". Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji obowiązek ponoszenia powyższej opłaty spoczywa na korzystającym z dróg krajowych lub ich odcinków, natomiast sankcja za naruszenie tego obowiązku nakładana jest na kierującego pojazdem, na co wskazuje wykładnia normy prawnej - art. 13k u.d.p. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U z 2013 r., poz. 260 ze zm.) Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2017. poz. 128 ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.
Powyższe zmiany sposobu pobierania opłat wymusiły również konieczność wprowadzenia nowych znaków informacyjnych, m.in. informujących o opłatach drogowych. Rozporządzeniem Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych I Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2011, nr 124, poz. 705) wprowadzono znak informacyjny D-39a, który informuje o opłatach drogowych wnoszonych za przejazd po drogach publicznych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ww. rozporządzeniem znak D-39a jest stosowany na drogach w pobliżu granicy państwa.
Dodatkowo znak ten może być umieszczany również na parkingu położonym w pobliżu granicy państwa oraz przed punktem poboru opłat w pobliżu tej granicy. Ma on zapewnić kierującym pojazdami wjeżdżającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej informację o opłatach wnoszonych za przejazd po drogach publicznych. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181 ze zm.) znak ten stosuje się na drogach w pobliżu granicy Rzeczypospolitej Polskiej w celu poinformowania osób wjeżdżających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej o opłatach wnoszonych za przejazd po drogach publicznych.
Dodatkowo można umieszczać znak D-39a na parkingach w pobliżu granicy państwa oraz przed punktem poboru opłat położonym w pobliżu tej granicy. Dopuszcza się umieszczenie na tarczy tego znaku w trzecim wierszu tekstu pod napisami w języku polskim i języku angielskim, napisu w języku państwa, z którego droga prowadzi przez granicę państwa (przejście graniczne).
Ponadto do katalogu znaków drogowych wprowadzono tabliczkę T-34, wskazującą pobór opłaty elektronicznej za przejazd drogą publiczną. Tabliczkę T-34 (rys. 6.3.7.14) umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E-15d lub innej drogi krajowej E-15a albo E-15f albo E-15g, występującym samodzielnie.
Celem wprowadzenia powyższych znaków drogowych wynikała z potrzeby poinformowania kierujących pojazdami o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd określonymi drogami (por. uzasadnienie projektu rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych).
Powyższe oznacza zatem, że znaki wraz z tabliczką T- 34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd danym odcinkiem drogi pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu drogowego podjęcie decyzji, co do wyboru drogi płatnej lub bezpłatnej. Tym samym, istotnym elementem stanu faktycznego sprawy, dającym podstawę do wymierzenia kary pieniężnej w oparciu o art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest ustalenie, czy droga, po której był wykonywany przejazd pojazdu samochodowego w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym była należycie oznaczona jako ta, na której istnieje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej. Brak takiego ustalenia ma znaczenie dla nałożenia kary pieniężnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać za wystarczające dla nakładania dość surowych kar pieniężnych za przejazd określoną drogą bez uiszczenia opłaty elektronicznej samego określenia tych dróg w przepisach prawnych, w szczególności w sytuacji, gdy prawodawca wprowadził stosowne oznakowanie płatnych odcinków dróg. Wnioskowanie to wynika z podstawowych zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawa. Skoro do zastosowania normy jest niezbędne jej ogłoszenie, przekazanie do wiadomości o czymś, w tym konkretnym wypadku, precyzyjne oznakowanie drogi jako tej, z którą wiąże się obowiązek uiszczenia opłaty, to w przypadku, gdy obowiązek ten nie został dopełniony, nie można przenosić na kierowcę konsekwencji zaniedbań organów administracji. Niedopuszczalne zarazem jest ukaranie kogokolwiek za zachowanie, które nie zostało jednoznacznie określone jako niezgodne z określonymi normami.
Oczywistym jest, że każdy kierowca ma obowiązek przestrzegania znaków drogowych. Kierowca jednak nie może odpowiadać za naruszenie prawa, jeśli nie zauważy znaku i złamie przez to przepisy, jeżeli znak ten nie był umieszczony lub nie był widoczny. Nie zostało bowiem przekazane do wiadomości adresata oczekiwane przez władzę publiczną zachowanie, mające uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Jeżeli skarżący nie wie, jak powinien zachować się, nie może być ukarany za brak właściwego zachowania. Wprawdzie oznakowanie dróg nie należy do kompetencji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, lecz do zarządcy drogi, jednak organ tej rangi, co Główny Inspektor Transportu Drogowego powinien mieć świadomość, że wraz z zarządcą drogi reprezentuje Państwo wobec obywatela, a Państwo nie powinno zastawiać na użytkowników dróg pułapek wynikających z wadliwego funkcjonowania jego organów.
Wbrew zarzutom organu zawartym w skardze kasacyjnej, wskazanie przez Sąd I instancji, że kwestia ustalenia, czy droga, po której poruszał się skarżący była prawidłowo oznakowana, było uzasadnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności, które powodują nałożenie kary, są tak ukształtowane przez prawo, iż nie ma wątpliwości co do przejrzystości działania organu nakładającego karę. Wymóg taki jest spełniony, gdy Państwo realizuje nałożone przepisami prawa obowiązki, w tym oznacza w prawem nakazany sposób płatne odcinki dróg, na których mogą być nakładane kary za brak opłaty. Systemowi elektronicznego poboru opłat towarzyszy odpowiednie oznakowanie istnienia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej na drogach. Skoro więc ustawa nałożyła obowiązek oznaczenia drogi płatnej znakiem drogowym z tabliczką informacyjną o płatnym charakterze przejazdu, to wykonanie tego obowiązku przez administrację musi mieć znaczenie dla nałożenia kary pieniężnej.
Wobec powyższego należało uznać za niezasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że samo ustalenie czy skarżący poruszał się po drodze płatnej oraz fakt nieuiszczenia przedmiotowej opłaty nie przesądza o zgodności z prawem decyzji nakładającej karę pieniężną. Skoro bowiem prawidłowość znakowania odcinka drogi, po którym realizowany był sporny przejazd jest okolicznością mającą zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to nie jest trafne stanowisko, że ustalenie tej okoliczności nie ma wpływu na wynik sprawy. Bez znaczenia również pozostaje okoliczność, że przejazd był wykonywany w kierunku przejścia granicznego. Nie zasługuje bowiem na uwzględnienie stanowisko, że skoro skarżący wracał do Czech, musiał już wcześniej poruszać się tą samą drogą w kierunku od przejścia granicznego i wiedział wcześniej, że porusza się po płatnym odcinku drogi.
Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że decyzja o nałożeniu na R. C. kary pieniężnej za przejazd drogą bez uiszczenia opłaty elektronicznej narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę zaufania obywatela do Państwa i z tego względu uznaje skargę kasacyjną organu za nieuzasadnioną.
Z tych też względów na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.