Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt VI SA/Wa 1728/04 odrzucił skargę Prokuratora Okręgowego w Ł. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 18 lutego 2004 r. w przedmiocie zmiany koncesji Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w Ł. W uzasadnieniu Sąd przedstawił przebieg sprawy. Pismem z dnia 16 lipca 2004 r. Prokurator Okręgowy w Ł. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję ostateczną Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 18 lutego 2004 r. w przedmiocie zmiany koncesji Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w Ł. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że jest ona niedopuszczalna, bowiem art. 30 ust. 2-4 Prawa energetycznego stanowi, że od decyzji Prezesa URE służy odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a postępowanie toczy się wg przepisów k.p.c. o postępowaniu w sprawach gospodarczych. Podniósł również niewłaściwość miejscową WSA w Lublinie do rozpoznania skargi na decyzję Prezesa URE.
WSA w Lublinie postanowieniem z dnia 2 września 2004 r. przekazał sprawę WSA w Warszawie wg właściwości miejscowej wyjaśniając, że zaskarżona decyzja wydana była przez Dyrektora Wschodniego Oddziału Terenowego z siedzibą w Lublinie z upoważnienia Prezesa URE, zatem uważana jest za decyzję Prezesa URE. Siedziba Prezesa URE znajduje się w Warszawie, a więc właściwy miejscowo jest WSA w Warszawie.
Rozważając przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270) /dalej: p.p.s.a./. do rozpoznawania spraw sądowo-administracyjnych powołane są sądy administracyjne, natomiast art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. określa zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne /art.3 § 2 pkt 1 p.p.s.a./.
Sąd I instancji uznał, że decyzja Prezesa URE prima facie mieści się w granicach art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., jest bowiem decyzją administracyjną, a zatem powinna podlegać kontroli sądowo-administracyjnej. Dla zaskarżania decyzji administracyjnych Prezesa URE ustawa Prawo energetyczne w art. 30 ust. 2 przewiduje jednak specjalną właściwość organów i procedurę: odwołanie od tych decyzji rozpatruje Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zaś sprawy rozpoznawane są wg przepisów k.p.c. Postępowanie w sprawach należących do kompetencji Prezesa URE jest więc dwufazowe. Faza l - przed Prezesem URE - jest postępowaniem administracyjnym i toczy się wg przepisów k.p.a., natomiast faza II - po wydaniu decyzji przez Prezesa URE - jest postępowaniem cywilnym i toczy się przed sądem cywilnym wg specjalnych uregulowań k.p.c. /art. 47946 - 47956/. Przewidziana ustawą Prawo Energetyczne procedura zaskarżania decyzji Prezesa URE stanowi, zdaniem Sądu, lex specialis w stosunku do uregulowań k.p.a. dotyczących zaskarżania decyzji administracyjnych.
Wynika z niej, że sądowa kontrola decyzji Prezesa URE rozpoczyna się już w postępowaniu odwoławczym, należy do Sądu Okręgowego w Warszawie i toczy się wg przepisów k.p.c. Od wyroków Sądu Okręgowego służy apelacja i kasacja. Nie ulega więc wątpliwości, że sprawy te nie podlegają w ogóle kontroli sądów administracyjnych, bowiem przepisy szczególne Prawa energetycznego przekazują je na drogę cywilną.
Sąd I instancji podkreślił, że warunkiem dopuszczalności wniesienia przez prokuratora skargi do sądu administracyjnego jest poddanie danej dziedziny kontroli sądowoadministracyjnej i dopuszczalność skargi. Decyzje w sprawach regulacji energetyki w ogóle nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, a więc i prokurator nie może takiej kontroli uruchomić. W ocenie Sądu nieuprawniony byłby pogląd, że odmienna jest droga kontroli i wzruszania decyzji administracyjnych w tej dziedzinie przewidziana dla stron, a odmienna dla prokuratora. W omawianych sprawach strona nigdy nie może wywołać ich rozpoznania przez sąd administracyjny i prokurator również nie może tego spowodować, zaś art. 50 p.p.s.a. dotyczy uprawnień prokuratora w sprawach poddanych kontroli sądowoadministracyjnej, nie kreuje natomiast specjalnego uprawnienia w sprawach, które kontroli sądowoadministracyjnej poddane nie są.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 183 § 1 k.p.a. prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a zgodnie z art. 188 k.p.a. służą mu wówczas prawa strony. Prokurator, który uczestniczył w postępowaniu administracyjnym przed Prezesem URE, może zaskarżyć jego nieprawomocną decyzję do Sądu Okręgowego w Warszawie na takich zasadach jak strona postępowania. Otwiera wówczas wskazaną wyżej drogę postępowania cywilnego w sprawie będącej przedmiotem decyzji administracyjnej Prezesa URE.
Wyjaśnił ponadto, że decyzje ostateczne prokurator może zaskarżyć poprzez wniesienie sprzeciwu zgodnie z art. 184 k.p.a. Uruchamia wówczas kontrolę wykonywaną przez samą administrację i środkami administracyjnymi. Sprzeciw prokuratora powoduje obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego i konieczność wydania decyzji administracyjnej, która podlega zaskarżeniu w sposób wyżej wskazany, tj. przed sądem cywilnym w postępowaniu cywilnym.
Droga kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach z zakresu regulacji energetyki jest w ogóle wyłączona. Nie służy ona ani stronie ani prokuratorowi zarówno wtedy, gdy działa on na prawach strony, tj. skarży decyzję nieostateczną, jak i wtedy, gdy działa samodzielnie jako organ powołany do kontroli przestrzegania prawa i wnosi sprzeciw od decyzji ostatecznej. W obu bowiem sytuacjach uruchamia on procedury prawne, które mogą doprowadzić do kontroli tylko ze strony sądu cywilnego.
Sąd podzielił pogląd wyrażony w postanowieniu WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2004 r. /sygn. akt: VI SA/Wa 758/04/, że sprawy, które należą do kognicji sądu powszechnego tym samym nie należą do sądu administracyjnego. Z powyższych względów skarga prokuratora jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. została przez Sąd I instancji odrzucona.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2004 r., opartej na podstawie z art. 174 § 2 p.p.s.a., Prokurator Okręgowy w Ł. zaskarżył powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1-3 art. 5, art. 8 art. 50 § l i art. 58 § l pkt l p.p.s.a., polegające na niezasadnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzje administracyjne wydane przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w ogóle nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, gdyż przepisy ustawy Prawo energetyczne przekazują tę kontrolę sądom powszechnym, podczas gdy rzeczywiście przepisy Prawa energetycznego wyłączają stosowanie tylko i wyłącznie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, i to tylko w zakresie tzw. zwyczajnych środków zaskarżania decyzji Prezesa URE, tj. odwołania, co nie może stanowić podstawy do pozbawienia Prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich ich uprawnień do zaskarżenia ostatecznych decyzji Prezesa URE w trybie p.p.s.a.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że zaskarżone orzeczenie w sposób istotny narusza wskazane przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi i w oczywisty sposób ogranicza prawa takich podmiotów jak Prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich. Powołał się na art. 8 p.p.s.a, zgodnie z którym Prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich mogą nie tylko brać udział w każdym toczącym się postępowaniu, ale także wnosić skargę jeżeli w ich ocenie zaistnieją stosowne przesłanki. W ocenie skarżącego zapis ten oznacza, że Prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich są szczególnymi podmiotami, których uprawnienia nie tylko mogą być zrównane ze stroną postępowania administracyjnego, ale są znacznie szersze. Stwierdzenie Sądu, że w wypadku decyzji Prezesa URE w ogóle nikt nie ma prawa ich zaskarżenia do sądów administracyjnych nie znajduje, zdaniem strony skarżącej, żadnego oparcia w przepisach p.p.s.a. i jest sprzeczne z zapisem art. 3 i 5 tej ustawy.
Skarżący w pełni podzielił stanowisko Sądu co do tego, że ustawa Prawo energetyczne przewiduje specyficzną drogę zaskarżenia decyzji Prezesa URE i następuje to w drodze odwołania od tych decyzji do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który rozpoznaje to odwołanie w oparciu o przepisy k.p.c. Uznał, że nie budzi wątpliwości, iż jest to sądowa kontrola działalności organów administracji publicznej, jednak podkreślił przy tym, że orzeczenia tego sądu zastępują tylko i wyłącznie decyzje organu administracyjnego II instancji, a rozpoznawanie przez ten sąd odwołań dotyczy tylko i wyłącznie odwołań stron danego postępowania. Jeżeli zatem (tak jak ma to, zdaniem skarżącego, miejsce w przedmiotowej sprawie) prokurator nie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Prezesa URE, to nie może on zaskarżyć takiej decyzji do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Strona skarżąca uważa za oczywiste, że w takiej sytuacji prokurator może skorzystać z innego środka, jakim jest sprzeciw prokuratora, który może, ale nie musi doprowadzić do sądowej kontroli działalności organów administracji.
W ocenie skarżącego nie budzi także wątpliwości fakt, że od wyroku Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na podstawie art. 47956 § 2 k.p.c. przysługuje kasacja do Sądu Najwyższego z tym tylko, że ten nadzwyczajny środek zaskarżenia przysługuje wyłącznie stronom zakończonego już postępowania, a prokuratorowi tylko i wyłącznie wówczas, kiedy uczestniczył on w postępowaniu apelacyjnym.
Zdaniem strony skarżącej problem prawny zaskarżenia decyzji Prezesa URE przez takie podmioty jak Prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich na mocy art. 8 i art. 52 § l p.p.s.a, może budzić pewne wątpliwości, jednakże stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że skarga na takie decyzje w ogóle nie przysługuje, jest co najmniej niezasadna. W wypadku bowiem tych decyzji możliwe są co najmniej dwie sytuacje: pierwsza, kiedy decyzja Prezesa URE staje się ostateczna, gdyż nie była przez żadną ze stron postępowania zaskarżana, i druga, kiedy staje się ona ostateczna w wyniku wyroku wydanego przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów na skutek odwołania złożonego przez strony postępowania. W sytuacji nierozpoznania przez ten sąd odwołania ostateczną staje się decyzja Prezesa URE jako organu I instancji.
Skarżący wyraził pogląd, że nie ma żadnych przesłanek, żeby odmówić Prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich prawa do złożenia przez nich skarg do sądu administracyjnego. Natomiast kiedy taka decyzja uzyskała miano "ostatecznej" na mocy wyroku Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, to mamy wtedy do czynienia z prawomocnym wyrokiem Sądu i wówczas sytuacja jest bardziej złożona.
W przedmiotowej sprawie decyzja Prezesa URE, opatrzona datą 31 grudnia 2003 r., nie była poddawana kontroli żadnego sądu, a ze względu na fakt, iż została ona wydana w wyniku przestępstwa, konieczna stała się, w opinii skarżącego, jej ocena nie tylko przez organ, który ją wydał, ale także przez niezawisły sąd.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o jej oddalenie. W ocenie strony skarga nie zasługuje na uwzględnienie z następujących powodów.
Po pierwsze, nie jest zasadne stwierdzenie skarżącego, że od wyroków Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów przysługuje jedynie nadzwyczajny środek zaskarżenia w postaci kasacji.
Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów rozpatruje odwołanie złożone od decyzji Prezesa URE jako sąd pierwszoinstancyjny. Od wyroku tego sądu przysługuje apelacja (odpowiednio: od postanowienia zażalenie) do sądu drugiej instancji - Sądu Apelacyjnego w Warszawie, a dopiero od wyroku Sądu Apelacyjnego, niezależnie od wartości przedmiotu zaskarżenia, kasacja do Sądu Najwyższego.
Strona ponadto wskazała, że w przypadku decyzji ostatecznych prokurator ma możliwość zaskarżenia takich decyzji poprzez wniesienie sprzeciwu, co skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu, a w konsekwencji zakończeniem tego postępowania poprzez wydanie orzeczenia administracyjnego (decyzja lub postanowienie), które może być zaskarżone również przez prokuratora - w przypadku rozstrzygnięć wydawanych przez Prezesa URE - do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Prokuratorowi przysługują wówczas prawa strony na podstawie art. 188 k.p.a.
Podniesiono również, że zaskarżone postanowienie w żaden sposób nie narusza przepisów o właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, na co wskazywałby postawiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 3 i 5 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki nie podzielił także poglądu skarżącego, zgodnie z którym przepis art. 8 i 52 § 1 p.p.s.a. uprawnia prokuratora do zaskarżenia do sądu administracyjnego wyłącznie tych decyzji Prezesa URE, które uprawomocniły się z powodu niezłożenia przez stronę odwołania do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Konstytucja w art. 177 stanowi, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. W przedmiotowej sprawie nie tylko nie istnieje przekazanie kontroli sądowej decyzji administracyjnych Prezesa URE sądowi administracyjnemu, ale co więcej ustawa Prawo energetyczne w art. 30 ust. 2 wprost stanowi o przekazaniu jej sądom powszechnym, w tym wypadku Sądowi Okręgowemu w Warszawie - Sądowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Z tego też względu decyzje w sprawach energetyki w ogóle nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem ich zaskarżenie możliwe jest jedynie w drodze postępowania cywilnego.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 17 stycznia 2003 r., sygn. akt I CK 214/02, iż postępowanie w sprawach z zakresu energetyki jest dwuetapowe. Pierwszy etap to postępowanie administracyjne, a drugi sądowe, w którym Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów rozpoznaje określone w art. 47946 k.p.c. odwołania od decyzji wydanych przez Prezesa URE i zażaleń na jego postanowienia. Postępowanie przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest postępowaniem pierwszoinstancyjnym ujętym podobnie do postępowania z zakresu ochrony konkurencji. Z tego względu racjonalne jest przyjęcie, że nie ogranicza się ono do kontroli zaskarżonego aktu Prezesa URE, ale zmierza również do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Zasadnie więc Sąd I instancji uznał się niewłaściwym do rozpoznania sprawy, wskazując kognicję sądu powszechnego. Postępowanie administracyjne przed Prezesem URE toczy się wg przepisów k.p.a., natomiast odwołanie od wydanej decyzji rozpatrywane jest, zgodnie z ustawą Prawo energetyczne, przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, przed którym postępowanie toczy się wedle norm kodeksu postępowania cywilnego (art. 47946 - 47956). Od wyroków Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów służy apelacja, a od wyroku Sądu Apelacyjnego kasacja do Sądu Najwyższego niezależnie od wartości przedmiotu zaskarżenia. Zgodnie z art. 183 § 1 i art. 188 k.p.a. prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu na prawach strony. Jeżeli więc brał udział w postępowaniu administracyjnym przed Prezesem URE, może zaskarżyć jego nieprawomocną decyzję do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a będąc przekonanym o niesłuszności jego rozstrzygnięcia złożyć apelację do Sądu Apelacyjnego tak jak strona.
Ponadto przysługuje mu od wyroku Sądu Apelacyjnego kasacja. Istnieje również możliwość zaskarżenia decyzji ostatecznych Prezesa URE przez prokuratora. Nawet jeśli nie brał on udziału w postępowaniu przed organem administracyjnym, może zgodnie uprawnieniem wynikającym z art. 184 § 1 k.p.a. wnieść sprzeciw, który stosownie do art. 186 k.p.a. skutkuje wszczęciem sprawy z urzędu. Prezes URE zobowiązany jest wtedy do wydania ponownej decyzji, która może być przez prokuratora, któremu przysługują wówczas prawa strony, zaskarżona do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Z oczywistych względów błędne jest założenie, że właściwość rzeczową sądów do rozpoznania odwołania od decyzji Prezesa URE określa podmiot wnoszący odwołanie i tak jeżeli wnosi je strona (lub prokurator działający na prawach strony) to właściwy jest Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów a jeżeli prokurator, który nie brał udziału w postępowaniu przed Prezesem URE, sąd administracyjny. Pogląd ten zakładałby nielogiczny i nieracjonalny dualizm kontroli decyzji administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Prezesa URE, iż supozycja ta godziłaby w zasadę racjonalności ustawodawcy. Właściwość rzeczowa sądu nie zależy od podmiotu wnoszącego odwołanie (strony czy prokuratora), ale określona jest w przepisach ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez Sąd I instancji art. 8 i 50 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tymi przepisami prokurator ma prawo wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, wnieść m.in. skargę i skargę kasacyjną, ale dotyczy to tylko spraw rozstrzyganych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie można tym samym założyć, że art. 8 p.p.s.a. uprawnia prokuratora do wniesienia skargi do sądu, który nie jest władny jej rozpoznać, gdyż nie ma przyznanych kompetencji do rozpoznawania skarg z danej dziedziny. Uprawnienia prokuratora określone w p.p.s.a. dotyczą jedynie postępowania sądowoadministracyjnego. Ze względu na to, że sprawy z zakresu prawa energetycznego po wniesieniu odwołania rozstrzygane są przez Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który rozpoznaje je wg przepisów k.p.c., prokuratorowi służą takie możliwości prawne, jakie przewiduje kodeks postępowania cywilnego. Zważywszy na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.