Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 maja 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 3652/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. w K. w Rosji (dalej: Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od organu na rzecz Spółki koszty postępowania.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
W dniu [...] lutego 2013 r. w W., na drodze krajowej nr [...], organ zatrzymał do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...] z naczepą o nr rej. [...], znajdujący się w dyspozycji Spółki, którym kierowca, obywatel Białorusi, wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy z Niemiec do Federacji Rosyjskiej. Kierowca okazał m.in. zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy nr [...] oraz dokument przewozowy CMR nr [...], a kontrolę udokumentowano protokołem.
Decyzją z dnia [...] października 2013 r. GITD, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), art. 28, art. 28a, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a), art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.; dalej: u.t.d.), art. 5 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 6 ust. 1 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych, podpisanej w Warszawie dnia 30 sierpnia 1996 r. (M.P. z dnia 20 października 2005 r. Nr 61, poz. 806) oraz lp. 3.2. i lp. 3.9. załącznika nr 3 do u.t.d., uchylił w całości zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł i nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 8000 zł z tytułu naruszenia polegającego na umieszczeniu w liście przewozowym i innych dokumentach danych i informacji niezgodnych ze stanem faktycznym.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji, GITD uznał, że organ I instancji nie miał podstaw do wymierzenia kary na podstawie lp. 3.2. zał. nr 3 do u.t.d., ponieważ wykonywanie przewozu tranzytowego przez terytorium RP na podstawie zezwolenia okazanego podczas przeprowadzonej kontroli drogowej odbywało się zgodnie z przepisami prawa. Spółka dopuściła się jednak naruszenia lp. 3.9. zał. nr 3 do u.t.d., gdyż w dokumencie CMR nr [...] wskazane zostały informacje niezgodne ze stanem faktycznym. W rubryce nr 16 i 23 tego dokumentu widnieje zapis "[...]", mimo że podmiotem wykonującym skontrolowany przewóz był przedsiębiorca rosyjski "[...]". Z tego względu w rubryce nr 16 lub 17/18 oraz 23 winna być nazwa przedsiębiorcy faktycznie wykonującego przewóz – "[...]". GITD odwołał się do art. 6 ust. 1 lit. c) oraz art. 7 ust. 1 lit. a) Konwencji o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR) i Protokołu podpisania, sporządzonych w Genewie dnia 19 maja 1956 r. (Dz. U. Nr 49, poz. 238 ze zm.; dalej: Konwencja CMR) i stwierdził, że nadawca nie ponosi odpowiedzialności za wpisy w rubrykach dokumentu przewozowego m.in. w zakresie: nazwiska (nazwy) i adresu przewoźnika.
A contrario, to przewoźnik, jako podmiot wykonujący przewóz drogowy odpowiada za prawidłowe umieszczenie swojej nazwy i adresu na liście przewozowym stosownie do Konwencji CMR. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie ma zastosowania ustawa Prawo przewozowe, gdyż stroną jest przewoźnik rosyjski, który wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy z Niemiec do Rosji w tranzycie przez Polskę. Reasumując, organ odwoławczy przyjął, że naruszenie lp. 3.9. zał. nr 3 do u.t.d. odnosi się do takich sytuacji, w których podmiot obowiązany do umieszczenia w liście przewozowym i innych dokumentach danych i informacji zgodnie ze stanem faktycznym, czyni to wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, zamieszczając w tym liście i innym dokumencie – dane i informacje niezgodne ze stanem faktycznym, czyli tak jak w tej sprawie, co jest sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 8000 zł.
W skardze na powyższą decyzję Spółka domagała się jej uchylenia w części obejmującej punkt 2 decyzji, tj. nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8000 zł.
W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi.
Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję GITD w całości jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organy obydwu instancji uznały dane zawarte w liście przewozowym za niezgodne ze stanem faktycznym i za to naruszenie wymierzyły skarżącej karę, jednak nie ustaliły podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie danych w tym liście. W ocenie Sądu nie wzięto pod uwagę twierdzeń skarżącej, że za wystawienie listu przewozowego odpowiedzialny jest wyłącznie nadawca. Mimo że fakt ten był podnoszony przez stronę, organy nie podjęły żadnych czynności dowodowych na tę okoliczność.
Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. c) Konwencji CMR list przewozowy powinien zawierać m.in. dane przewoźnika. W ocenie Sądu żaden przepis nie nakłada na przewoźnika odpowiedzialności za informacje dotyczące danych przewoźnika w liście przewozowym, które zostały umieszczone przez inny podmiot, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym stanie faktycznym, na co wskazuje skarżąca. Jest to wersja wydarzeń przedstawiona przez skarżącą, niemniej organy nie wzięły jej pod uwagę i nie przeprowadziły właściwego postępowania dowodowego, dzięki któremu stan faktyczny sprawy zostałby ustalony w sposób bezsporny. Obowiązkiem organów było, jak zaznaczył Sąd wyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego np. poprzez przesłuchanie świadków, bądź zebranie stosownych wyjaśnień od kierowcy, przewoźnika, nadawcy. Tymczasem, co wynika z akt sprawy, organy nawet nie podjęły takiej próby, poprzestając jedynie na protokole kontroli i interpretacji art. 7 ust. 1 lit. a) Konwencji CMR, stanowiącego, że nadawca odpowiada za koszty i szkody, jakie przewoźnik mógłby ponieść na skutek nieścisłości lub niedostateczności: a) danych wymienionych w art. 6, ust. 1, b), d), e), f), g), h) i j); b) danych wymienionych w artykule 6, ust. 2; c) wszelkich danych lub instrukcji, wydanych przez niego w celu wystawienia listu przewozowego lub w celu wniesienia ich do niego.
Zdaniem Sądu odczytując ten przepis a contrario, organy wskazały go jako podstawę odpowiedzialności skarżącej, ponieważ – w ich ocenie – nie stanowi on o odpowiedzialności nadawcy w zakresie naruszenia art. 6 ust. 1 lit. c) Konwencji CMR – nazwisko (nazwa) i adres przewoźnika.
Ponadto WSA stwierdził, że organy nie uwzględniły żadnych, pochodzących od strony wniosków dowodowych, chociaż ich realizacja niewątpliwie przyczyniłaby się do ustalenia prawdy obiektywnej i wyjaśnienia wątpliwości skarżącej w zakresie stanu faktycznego sprawy, a mając na uwadze omówione wyżej, istotne wady postępowania, WSA uznał, że bez ich usunięcia nie jest możliwe ustalenie stanu faktycznego, co czyni przedwczesnym rozpoznanie merytorycznych argumentów skargi.
Skargą kasacyjną GITD domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nietrafnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji dopuścił się obrazy powyższych przepisów tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie danych w liście przewozowym, podczas gdy organ wyraźnie wskazał, że to przewoźnik, jako podmiot wykonujący przewóz drogowy odpowiada za prawidłowe umieszczenie swej nazwy i adresu na liście przewozowym stosownie do Konwencji CMR (art. 7 ust. 1), gdzie ustawodawca w sposób enumeratywny wymienił sytuacje odpowiedzialności nadawcy, a wśród których brak było odpowiedzialności za umieszczenie w liście przewozowym nazwiska (nazwy) i adresu przewoźnika (art. 6 ust. 1 lit. c Konwencji) i tym samym prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie badania odpowiedzialności nadawcy w kwestii stwierdzonego naruszenia nie miało oparcia w przepisanych, natomiast organ dokonując swobodnej – aczkolwiek mieszczącej się w graniach wyznaczonych przez przepisy k.p.a. – oceny dowodów, przeprowadził prawidłową subsumcję tak ustalonego stanu faktycznego sprawy pod przepisy art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz lp. 3.9. załącznika nr 3 do u.t.d.;
- 2. prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię tj. art. 6 ust. 1 lit. c) i art. 7 ust. 1 lit. a) Konwencji CMR, a w konsekwencji także niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 92a ust. 1 u.t.d. i lp. 3.9. załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd, że żaden przepis nie nakłada na przewoźnika odpowiedzialności za dane jego dotyczące w postaci nazwy, umieszczone na liście przewozowym, podczas gdy w art. 7 ust. 1 lit. a) ustawodawca w sposób enumeratywny wymienił sytuacje odpowiedzialności nadawcy, a wśród których brak było odpowiedzialności za umieszczenie w liście przewozowym nazwiska (nazwy) i adresu przewoźnika wskazanych w art. 6 ust. 1 lit. c) Konwencji, natomiast to przewoźnik, jako podmiot wykonujący przewóz drogowy odpowiada za prawidłowe umieszczenie swej nazwy i adresu na tak istotnym dokumencie, jak list przewozowy, do czego także właściwie odniósł się organ odwoławczy w swej decyzji (vide: strona 4, akapit 2 i strona 5 uzasadnienia uchylonego rozstrzygnięcia).
Spółka udzieliła odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Wskazując na treść art. 4 Konwencji CMR Spółka wyjaśniła, że list przewozowy nie jest przesłanką zawarcia umowy przewozu. Jego brak nie uniemożliwia traktowania zawartej przez strony umowy przewozu jako umowy podlegającej prawu Konwencji. List przewozowy nie spełnia roli konstytutywnej, lecz ma funkcję dowodową, legitymacyjną, instrukcyjną i informacyjną. Konwencja CMR reguluje wprawdzie która strona umowy podnosi odpowiedzialność za prawdziwość wzmianek zawartych w tym liście, ale tylko w kontekście relacji pomiędzy stronami umowy przewozu, a nie odpowiedzialności uregulowanej w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Spółka oceniła, że zaistniała w liście przewozowym omyłka, która wpływa wyłącznie na relacje między stronami umowy przewozu, nie powinna być podstawą do nałożenia kary pieniężnej.
Poza tym przepisy u.t.d. nie dają podstaw aby zgodzić się ze stanowiskiem GITD, że niezależnie od tego kto wypełnił list przewozowy i w jakich okolicznościach, w wypadku błędnego określenia przewoźnika, to przewoźnik zawsze ponosi odpowiedzialność na podstawie tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna organu oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. i jako w pełni uzasadniona podlega uwzględnieniu.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uznał, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w istotnym zakresie, bowiem nie ustalono podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie w dokumencie CMR danych nieodpowiadających rzeczywistości. Powyższe, w ocenie WSA, uniemożliwiało nałożenie na skarżącą Spółkę kary pieniężnej.
Taka ocena Sądu nie znajduje aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdza, że ustalony przez organ stan faktyczny w pełni uzasadniał zastosowanie art. 92a ust. 1 u.t.d. i lp. 3.9. załącznika nr 3 do tej ustawy i żadne dalsze ustalenia nie były niezbędne jak to błędnie przyjął Sąd I instancji.
Wskazana wyżej norma sankcyjna ma brzmienie niewymagające żadnych zabiegów interpretacyjnych, a zgodnie z nią podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie. Karą pieniężną w wysokości 8.000 zł obciążone jest naruszenie przepisów o wykonywaniu międzynarodowych przewozów drogowych i przewozów kabotażowych polegające na umieszczeniu na liście przewozowym i innych dokumentach danych i informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. Nie może być przy tym wątpliwości, że podmiotem odpowiedzialnym za prawidłowe tzn. zgodne z prawem wykonanie umowy przewozu jest przewoźnik, a inny podmiot, w tym m.in. nadawca, odpowiada tylko wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia (ust. 7 art. 92a).
W pierwszym rzędzie podkreślić należy, że niesporne jest, iż kontrolowanym pojazdem wykonywany był międzynarodowy przewóz rzeczy z Niemiec do Federacji Rosyjskiej tranzytem przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nie jest też sporne, że w dokumencie CMR zaistniała nieprawdziwa informacja co do wykonującego przewóz przewoźnika – w jednej z rubryk wpisana został firma G. zamiast firmy O. w K. w Rosji. Treść znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów Konwencji CMR tj. art. 6 ust. 1 lit. c), art. 7 ust. 1 lit. a) oraz art. 5 ust. 1 w powiązaniu z dokonanymi w sprawie ustaleniami wykluczają stwierdzoną przez WSA potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego.
Należy zwrócić uwagę, że jak stanowi art. 5 Konwencji CMR wystawiany w trzech egzemplarzach list przewozowy podpisywany jest przez obie strony umowy przewozu tj. przez nadawcę i przewoźnika, przez czym jeden egzemplarz tego dokumentu przewozowego przewoźnik zatrzymuje. Dane przewoźnika – nazwisko lub nazwa i adres – muszą zostać zamieszczone w liście przewozowym, o czym mowa w art. 6 ust. 1 lit. c) Konwencji. Jeżeli więc, stosownie do treści art. 7 ust. 1 Konwencji, nadawca odpowiada za wszelkie koszty i szkody jakie mogłyby dotknąć przewoźnika wskutek nieścisłości lub niedostateczności wymienionych w art. 6 ust. 1 lit. b), d), e), f), g), h), oraz j), to oznacza, że nie odpowiada on za zamieszczone w liście przewozowym m.in. dane przewoźnika, co z kolei oznacza, iż dane te mogą być wpisane bezpośrednio przez przewoźnika lub w sytuacji wpisania ich przez nadawcę, podlegają sprawdzeniu i ewentualnej korekcie przez podmiot, którego te dane dotyczą, a więc przez przewoźnika.
Powyższy wniosek jawi się jako oczywisty z uwagi na obowiązek podpisania listu przewozowego przez obie umawiające się co do przewozu strony, co niesie ze sobą pełną świadomość treści tego dokumentu i jej akceptację tak przez nadawcę jak i przewoźnika. Zatem twierdzenie Sądu o konieczności ustalania podmiotu, który miał w rzeczywistości wpisać dane przewoźnika jest, na gruncie przywołanych wyżej przepisów oraz odpowiedzialności administracyjnej określonej art. 92a ust. 1 u.t.d. i lp. 3.9. załącznika nr 3 do tej ustawy, niepoprawne i narusza przepisy wskazane w skardze kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę O. w K. w Rosji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 2 p.p.s.a.