Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt I SA/Po 405/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. Spółki z o.o. w J. (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję I instancji, orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej i zasądził od organu na rzecz Spółki koszty sądowe.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. Spółka zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej w P. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] marca 2012 r., odmawiającą zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Jako podstawę wznowienia Spółka powołała wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r., wydany w połączonych sprawach o sygn. akt C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11 (publik. LEX nr 1170754) i uznała, że wyrok ten ma wpływ na wydaną decyzję.
Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w P., na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 i art. 243 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), dalej: o.p. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2012 r. Organ wskazał, że Spółka wniosła skargę na decyzję z dnia [...] marca 2012 r., a WSA w P. postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2012 r. o sygn. akt I SA/Po 460/12 zawiesił postępowanie do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne, postawione w sprawie II SA/Po 549/10. W tej sytuacji organ uznał za niedopuszczalne równoczesne prowadzenie postępowania wznowieniowego i sądowoadministracyjnego, ponieważ postępowania te łączy tożsamość sprawy – w jednym i drugim przypadku chodzi o zbadanie tej samej decyzji.
Zatem, jak stwierdził organ, po wniesieniu skargi wykluczona jest możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym. Przemawiają za tym względy ekonomii postępowania i ochrona autorytetu organów administracji.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. określił, że istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego po zawiśnięciu sprawy w sądzie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym nie stoi na przeszkodzie wniesieniu skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego. Postępowanie sądowe podlega wówczas zawieszeniu. Ustawodawca nie unormował jednak sytuacji odwrotnej, a mianowicie, czy możliwe jest wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym po zawiśnięciu sprawy w sądzie.
Zdaniem Sądu w sytuacji wcześniejszego zaskarżenia decyzji ostatecznej do sądu, prawidłowe i dopuszczalne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym co do tej samej decyzji, zgodnie z wnioskiem skarżącej Spółki. Nie ulega wątpliwości, że pomiędzy postępowaniem sądowoadministracyjnym ze skargi na decyzję, a postępowaniem o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją istnieje zależność, która eliminuje możliwość ich dwutorowego prowadzenia. Oba te postępowania odnoszą się w istocie do tożsamej sprawy, a jej granice wyznaczają te same normy prawa materialnego. Wobec tego organ powinien wznowić postępowanie i korzystając z normy art. 201 § 1 pkt 2 o.p. zawiesić je aż do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd skargi. W tym przypadku prawomocne rozstrzygnięcie skargi stanowi bowiem zagadnienie wstępne dla postępowania wznowieniowego.
Jak stwierdził Sąd, odmowa wznowienia postępowania i zawieszenia go przez organ doprowadziła do naruszenia art. 243 § 1 oraz art. 201 § 1 pkt 2 o.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd podkreślił, że jeżeli orzeczenie TSUE ma wpływ na treść wydanej decyzji, to wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony wniesione w terminie miesiąca od publikacji sentencji orzeczenia Trybunału w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, co wynika z art. 241 § 2 pkt 2 o.p. Zatem gdyby skarżąca Spółka czekała ze złożeniem wniosku o wznowienie aż do prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, wniosek musiałby zostać oddalony ze względu na upływ miesięcznego terminu do jego wniesienia.
WSA zwrócił również uwagę, że organ odmówił wznowienia postępowania na podstawie art. 243 § 3 o.p., chociaż przepis ten nie określa przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania, a jedynie formę rozstrzygnięcia organu. Nie jest więc przepisem uprawniającym organ do działania i nie może być traktowany jako samoistna podstawa prawna do wydania decyzji w tym zakresie.
Z wymienionych powodów WSA nie podzielił poglądów prawnych zawartych w orzecznictwie sądowym, powoływanym przez organ dla obrony zasadności przyjętego stanowiska i stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił decyzje objęte skargą.
Skargą kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w P. domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych.
Wnoszący skargę kasacyjną organ zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sytuacji wcześniejszego uruchomienia kontroli sądowej wobec ostatecznej decyzji podatkowej organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym co do tej samej decyzji, a następnie je zawiesić – na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 o.p. – do czasu wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia w sprawie zakończonej tą samą decyzją ostateczną.
Uzasadniając zarzuty skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ pogląd przyjęty przez Sąd prowadzi do zbędnego dublowania postępowań dotyczących tego samego aktu prawnego (decyzji ostatecznej), w których i tak decydującym dla sprawy będzie postępowanie sądowoadministracyjne. Organ skarżący podkreślił, że przepisy o.p. nie mogą służyć mnożeniu liczby postępowań. Ich celem jest prawidłowe rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, więc skoro decyzję skontroluje sąd, to zbędne jest wszczęcie postępowania wznowienionego, dotyczącego przecież tej samej decyzji.
Co więcej, prawomocny wyrok sądu nie będzie rozstrzygał zagadnienia wstępnego dla postępowania wznowieniowego, lecz będzie decydował o bycie prawnym decyzji, która następnie miałaby zostać zweryfikowana przez organ po wznowieniu postępowania.
Spółka nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia natury procesowej dotyczącego możliwości bądź niemożliwości wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, w sytuacji gdy została w tej sprawie złożona już skarga do sądu administracyjnego. Mamy bowiem do czynienia z inną sytuacją aniżeli określoną w art. 56 p.p.s.a., stanowiącym, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu, gdyż w tym przypadku zbiegu postępowań, nadany został priorytet postępowaniu administracyjnemu jako wszczętemu (najczęściej przez stronę) przed zaskarżeniem decyzji do sądu.
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pragnie podkreślić, że podziela pogląd wyrażony w tych wyrokach NSA, w których sformułowano tezę, iż: "W celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego wyłączona jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego." (tak w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I FSK 530/13 LEX nr 1449711; z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 680/13 LEX nr 1450781). Rację ma Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FSK 1470/06, iż z unormowania art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika, "że każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję tego przepisu, jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu.
Mimo zatem niesformułowania expressis verbis w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej zakazu wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do sądu administracyjnego, należy przyjąć, że po wniesieniu prawnie skutecznej skargi do sądu prowadzenie takich postępowań jest dopuszczalne jedynie w granicach określonych w art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Trafnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tymże wyroku, że: "wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez uprawniony podmiot powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. Z tą chwilą między skarżącym a organem, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone, rozpoczyna się spór o legalność, stanowiący przedmiot rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Od tego momentu gospodarzem sporu wywołanego wniesieniem skargi jest sąd administracyjny, co oznacza, że – co do zasady – uprawnionym do orzeczenia w przedmiocie tego sporu jest sąd przed którym zawisła sprawa.
Jedyny wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy".
Efektywność funkcji kontrolnej sądownictwa administracyjnego (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 – i art. 3 § 1 p.p.s.a.) oznacza, że wyłączona jest konkurencyjność (poza wskazanym w art. 54 § 3 p.p.s.a. przypadkiem) kompetencji sądu i organu. Innymi słowy, spór kompetencyjny powinien zostać rozstrzygnięty na rzecz sądu administracyjnego, ponieważ przemawia za tym prawo do sądu i nie może być tutaj mowy o żadnej dwutorowości w rozstrzyganiu zagadnień prawnych, które są przedmiotem sprawy zawisłej przed sądem.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie aprobuje poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym wniosek strony o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym nie może spotkać się z odmową, mimo wcześniejszego złożenia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ w takim przypadku koniecznym było zastosowanie przez organ instytucji zawieszenia postępowania na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 o.p., albowiem merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji co do decyzji dotychczasowej w postępowaniu wznowieniowym możliwe będzie dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia, które w tym przypadku mieć będzie charakter zagadnienia wstępnego. Nie ma zatem racji Sąd I instancji twierdząc, iż brak zastosowania przez organ art. 243 § 1 oraz art. 201 § 1 pkt 2 o.p. i wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w trybie wznowieniowym, doprowadziło w analizowanej sprawie do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Zatem za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty analizowanej skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sytuacji wcześniejszego uruchomienia kontroli sądowej wobec ostatecznej decyzji podatkowej organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym co do tej samej decyzji, a następnie je zwiesić – na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 o.p. – do czasu wydania przez sąd administracyjny prawomocnego orzeczenia w sprawie zakończonej tą samą decyzją ostateczną.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.