Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o zmianę zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz orzekł o kosztach postępowania.
Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:
Skarżąca wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w P. o wznowienie postępowania w sprawie o zmianę zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa W., zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] marca 2012 r.
Jako podstawę prawną uzasadniającą wznowienie postępowania, Spółka wskazała art. 240 § 1 pkt 11 i art. 241 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej: O.p.) i powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., wydany w połączonych sprawach o sygn. akt C-213/11, C-214/11 i C-217/11.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w P. odmówił wznowienia postępowania wskazując, że decyzja z dnia [...] marca 2012 r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. Sąd ten postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2012 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, do czasu udzielenia odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne zadane w sprawie o sygn. akt II SA/Po 549/10. W ocenie organu skuteczne wniesienie skargi do sądu stanowiło przeszkodę do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego.
Objętą skargą decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w P. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację, co do braku podstaw do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego wobec wniesienia skargi do sądu dotyczącej tej samej decyzji ostatecznej. Organ wskazał, że art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) wyklucza jednoczesne prowadzenie postępowania sądowego i postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym. Po wniesieniu zaś skargi do sądu prowadzenie postępowania przez organ jest dopuszczalne wyłącznie w ramach, jakie określa art. 54 § 3 p.p.s.a., stanowiąc że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono może w ramach swej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Tym samym nie było, w ocenie organu, możliwe jakiekolwiek inne rozstrzygnięcie dotyczące zaskarżonej decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy stała się ona przedmiotem kontroli sądowej.
Sąd I instancji uchylając obie decyzje organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. stwierdził, że w sytuacji uruchomienia kontroli sądowej wobec ostatecznej decyzji podatkowej prawidłowym i dopuszczalnym jest wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, co do tej samej decyzji.
Sąd wskazał, że pomiędzy postępowaniem sądowoadministracjnym ze skargi na ostateczną decyzję w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych zakończonego ostateczną decyzją, a postępowaniem podatkowym w celu wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją istnieje zależność, eliminująca możliwość ich dwutorowego prowadzenia. Oba te postępowania, dotyczące tej samej decyzji ostatecznej odnoszą się w istocie do tożsamej sprawy, a jej granice wyznaczają te same normy prawa materialnego. Dlatego koniecznym jest w takim przypadku zastosowanie przez organ instytucji zawieszenia tego postępowania, na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 O.p., ale po uprzednim wszczęciu postępowania "wznowieniowego". Późniejsze podjęcie postępowania, merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, co do ostatecznej decyzji dotychczasowej w postępowaniu "wznowieniowym" będzie, więc możliwe dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia, które w tym przypadku ma charakter zagadnienia wstępnego, o którym mowa w ostatnio powołanym przepisie.
Niezastosowanie przez organ regulacji zawartej w art. 243 § 1 oraz art. 201 § 1 pkt 2 O.p. i wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w trybie wznowienia, zdaniem Sądu, doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto Sąd podkreślił, że jeżeli orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ma wpływ na treść wydanej decyzji, wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony wniesione w terminie miesiąca od publikacji sentencji orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (obecnie TSUE) w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (art. 241 § 1 pkt 2 O.p.).
Dyrektor Izby Celnej w P. złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, (tzn. poprzez błędy w poniższym zakresie, które stanowiły podstawę uchylenia decyzji administracyjnych), tj. art. 3 § 1, w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sytuacji wcześniejszego uruchomienia kontroli sądowej wobec ostatecznej decyzji podatkowej organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym, co do tej samej decyzji, a następnie je zawiesić - na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 O.p. - do czasu wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia w sprawie zakończonej tą samą decyzją ostateczną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia natury procesowej dotyczącego możliwości bądź niemożliwości wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, w sytuacji gdy została w tej sprawie złożona już skarga do sądu administracyjnego. Mamy, bowiem do czynienia z inną sytuacją aniżeli określoną w art. 56 p.p.s.a., stanowiącą, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu, gdyż w tym przypadku zbiegu postępowań, nadany został priorytet postępowaniu administracyjnemu jako wszczętemu (najczęściej przez stronę) przed zaskarżeniem decyzji do sądu.
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pragnie podkreślić, że podziela pogląd wyrażony w tych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których sformułowano tezę, iż: "W celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego wyłączona jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego." (tak w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I FSK 530/13 LEX nr 1449711; z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 680/13 LEX nr 1450781). Rację ma Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FSK 1470/06, iż z unormowania art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika, "że każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję tego przepisu, jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu. Mimo zatem niesformułowania expressis verbis w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej zakazu wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do sądu administracyjnego, należy przyjąć, że po wniesieniu prawnie skutecznej skargi do sądu, prowadzenie takich postępowań jest dopuszczalne jedynie w granicach określonych w art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Trafnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tymże wyroku, że: "wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez uprawniony podmiot powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego". Z tą chwilą między skarżącym a organem, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone, rozpoczyna się spór o legalność, stanowiący przedmiot rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Od tego momentu gospodarzem sporu wywołanego wniesieniem skargi jest sąd administracyjny, co oznacza, że – co do zasady – uprawnionym do orzeczenia w przedmiocie tego sporu jest sąd, przed którym zawisła sprawa. Jedyny wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy".
Efektywność funkcji kontrolnej sądownictwa administracyjnego (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, dalej zw: p.u.s.a.) i art. 3 § 1 p.p.s.a.) oznacza, że wyłączona jest konkurencyjność (poza wskazanym w art. 54 § 3 p.p.s.a. przypadkiem) kompetencji sądu i organu. Innymi słowy, spór kompetencyjny powinien zostać rozstrzygnięty na rzecz sądu administracyjnego, ponieważ przemawia za tym prawo do sądu i nie może być tutaj mowy o żadnej dwutorowości w rozstrzyganiu zagadnień prawnych, które są przedmiotem sprawy zawisłej przed sądem.
Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie aprobuje poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., wyrażonego w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym wniosek strony o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym nie może spotkać się z odmową, mimo wcześniejszego złożenia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ w takim przypadku koniecznym było zastosowanie przez organ instytucji zawieszenia postępowania na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 O.p., albowiem merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji co do decyzji dotychczasowej w postępowaniu wznowieniowym możliwe będzie dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia, które w tym przypadku mieć będzie charakter zagadnienia wstępnego. Nie ma zatem racji Sąd I instancji twierdząc, iż brak zastosowania przez organ art. 243 § 1 oraz art. 201 § 1 pkt 2 O.p. i wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w trybie wznowieniowym, doprowadziło w analizowanej sprawie do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Zatem za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty analizowanej skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sytuacji wcześniejszego uruchomienia kontroli sądowej wobec ostatecznej decyzji podatkowej, organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym co do tej samej decyzji, a następnie je zwiesić – na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 o.p. – do czasu wydania przez sąd administracyjny prawomocnego orzeczenia w sprawie zakończonej tą samą decyzją ostateczną.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.