Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 26 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 967/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę T. D. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku T. D. zarzuciła naruszenie przepisów: art. 12 ust. 1 pkt 1a, art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm. – dalej u.p.r.o.w.), § 10 ust. 1 pkt 2 w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w rumach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. 2008 r. Nr 139, poz. 883 ze zm.), a także art. 3 § 1 w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z § 34 ust. 3 ppkt a) oraz § 34 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (tekst jedn. Dz. U. 2013 r. poz. 1163 ze zm.), a ponadto art. 106 § 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a.
W ramach sformułowanych podstaw kasacyjnych zarzucono także naruszenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. (Dz. U. UE. L 25/8 z dnia 28 stycznia 2011r.), poprzez przyjęcie, że przepis ten pozwala na odmowę przyznania dofinansowania w sytuacji dwóch formalnie zgłoszonych projektów realizowanych oddzielnie przez dwóch wnioskodawców zamierzających świadczyć usługi, które mogą stanowić działalność komplementarną oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L nr 312), poprzez jego bezzasadne zastosowanie, albowiem jego zastosowanie wyklucza art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że ograniczenia regulacji procesowej art. 22 ust. 2 i 21 ust. 2 i 3 u.p.r.o.w. oraz zakres nieprecyzyjności treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wymaga, w jej ocenie, wystąpienia z "pytaniem prawnym" do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Skarżąca wniosła o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny z "pytaniem prawnym" do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z siedzibą w Luksemburgu w sprawie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, tj. rozstrzygnięcia przez Trybunał:
- - czy przepis ten określa kompetencję organu administracji do samodzielnego wyznaczania uprawnień procesowych tego organu w zakresie podejmowanych czynności postępowania administracyjnego w sprawie pomocy finansowanej z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), w szczególności oceny mocy i wiarygodności zebranych dokumentów, stosowania domniemań faktycznych w zakresie podejmowanych czynności dowodowych i ustalanych faktów, czy też organ ten jest związany w tym zakresie przepisami prawa krajowego w ramach zasady autonomii proceduralnej państwa członkowskiego wynikającej z przepisów Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
- - czy przepis ten określa kompetencję podmiotu wdrażającego w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 u.p.r.o.w. orzekającego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pomocy PROW 2007–2013 według uznania administracyjnego, czy też organ ten związany jest przepisami prawa,
- - określenie "przepisów szczególnych" w nim powołanych, które limitują zakres zastosowania tego przepisu,
- - czy przepis ten dotyczy etapu rozpoznawania wniosku o przyznanie pomocy PROW 2007-2013 finansowanego z EFRROW, czy jedynie etapu rozliczania operacji po jej zrealizowaniu, kiedy według prawa krajowego realizowana jest płatność tego programu na rzecz jego beneficjenta przez agencję płatniczą w rozumieniu art. 74 ust. 2 pkt b rozporządzenia nr 1698/2005 oraz art. 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE.L 2005 Nr 209, str. 1), którą na podstawie art. 4 ust. 2 u.p.r.o.w. została wyznaczona Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Jednocześnie skarżąca wniosła o zabezpieczenie jej interesu prawnego poprzez orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny środka tymczasowego na podstawie art. 278 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE) w związku z art. 279 TFUE w postaci zarządzenia utworzenia przez organ administracji rezerwy środków na realizację wniosku, którego dotyczy postępowanie. Skarżąca wyjaśniła, że organ administracji przyznaje pomoc dla każdego z działań PROW 2007–2013 do wysokości posiadanych środków. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że przed zakończeniem postępowania środki PROW 2007–2013 w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" zostaną w trakcie rozpatrywania skargi kasacyjnej w całości wydatkowane. Organ bowiem cały czas rozpoznaje kolejne wnioski o przyznanie pomocy w ramach PROW 2007–2013. Uniemożliwi to przyznanie pomocy skarżącej zgodnie ze złożonym wnioskiem, nawet pomimo korzystnego dla niej orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej lub drugiej instancji.
Skarżąca podniosła, że możliwość stosowania środków tymczasowych przez sądy krajowe w sprawach z zastosowaniem przepisów unijnych przewidział Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z siedzibą w Luksemburgu w wyroku z dnia 21 lutego 1991 r., w połączonych sprawach C-143/88 i C-92/89, Zuckerfabrik Suderithmarschen AG przeciwko Hauptzollamt Itzehoe i Zuckerfabrik Soest GmbH przeciwko Haupzollamt Paderborn, ECR [1991] s. I - 415, pkt 33, a także w postanowieniu Prezesa Trybunału z 25 sierpnia 2014 r., w sprawie T-217/14. Gmina Kosakowo i Rzeczpospolita przeciwko Komisji Europejskiej (pkt 41). Możliwość ta zachodzi przede wszystkim w sytuacji, kiedy przepisy prawa krajowego, zwłaszcza procedur postępowań prowadzonych przed sądami krajowymi, nie przewidują stosowania środków tymczasowych adekwatnych do potrzeb wynikających z zabezpieczenia interesu skarżących. Podstawę prawną złożenia tego wniosku stanowią przepisy art. 278 TFUE w związku z art. 279 TFUE, zastępując w tym zakresie art. 61 § 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Wniosek skarżącej o zastosowanie na podstawie art. 278 TFUE w związku z art. 279 TFUE środka tymczasowego nie jest usprawiedliwiony.
Prawo unijne przewiduje możliwość wnoszenia przez strony wniosków o zastosowanie środków tymczasowych. Zasady rozpatrywania i podstawy prawne takich wniosków uzależnione są od przedmiotu sporu oraz organu sądowego rozpoznającego ten wniosek.
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej określa wyraźne podstawy prawne stosowania środków tymczasowych jedynie w postępowaniach przed Trybunałem Sprawiedliwości UE. Zgodnie z art. 278 TFUE w ramach skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa unijnego Trybunał Sprawiedliwości może zastosować środek tymczasowy w postaci zawieszenia wykonania zaskarżonego aktu. Natomiast stosownie do art. 279 TFUE w sprawach, które rozpatruje, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE lub Trybunał) może zarządzić niezbędne środki tymczasowe.
Ze względu na ogólne stwierdzenia zawarte w Traktacie, przesłanki stosowania środków tymczasowych zostały doprecyzowane w orzecznictwie Trybunału oraz w regulaminach postępowania przed sądami unijnymi (art. 83–90 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości, art. 104–110 regulaminu postępowania przed Sądem oraz art. 102–108 regulaminu postępowania przed Sądem do spraw Służby Publicznej).
Przepisy prawa unijnego nie zawierają wyraźnej podstawy stosowania środków tymczasowych przez sądy krajowe. Uprawnienie to wywodzone jest z orzecznictwa TSUE (zob. w szczególności wyroki TSUE: z 19 czerwca 1990 r. sprawie C-213/89 Factortame, ECLI:EU:C:1990:257; z 21 lutego 1991 r. w sprawach połączonych C-143/88 oraz C-92/89 Zuckerfabrik, ECLI:EU:C:1991:65; z 9 listopada 1995 r. w sprawie C-465/93 Atlanta, ECLI:EU:C: 1995:369; z 26 listopada 1995 r. w sprawie C-68/95 Port, ECLI:EU:C: 1996:452; z 6 grudnia 2005 r. w sprawach połączonych C-453/03, C-11/04, C-12/04 i C-194/04 ABNA, ECLI:EU:C:2005:741; z 13 marca 2007 r. w sprawie C-432/05 Unibet, ECLI:EU:C:2007:163).
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, aby zapewnić w postępowaniach krajowych dotyczących ważności aktów prawa Unii Europejskiej właściwą ochronę praw jednostek, TSUE dopuścił stosowanie podobnych środków tymczasowych przez sądy krajowe w tych sprawach (por. pkt 18-20 wyroku TSUE w sprawach C-143/08 oraz C-92/89 Zuckerfabrik).
Trybunał w wyroku z dnia 19 czerwca 1990 r. w sprawie C-213/89 podkreślił, że ochrona tymczasowa, którą prawo wspólnotowe zapewnia jednostkom w postępowaniach przed sądami krajowymi, nie może się różnić w zależności od tego, czy kwestionują one zgodność przepisów prawa krajowego z prawem wspólnotowym, czy też ważność aktów wspólnotowych prawa pochodnego, ponieważ w obu przypadkach podstawą zarzutu jest samo prawo wspólnotowe.
Ogólne zasady stosowania środków tymczasowych przez sądy krajowe w sprawach, w których kwestionowana jest ważność przepisu unijnego, zostały określone w orzeczeniu TSUE w sprawie Zuckerfabrik. Trybunał stwierdził, że spójność systemu tymczasowej ochrony prawnej wymaga, aby sąd krajowy mógł również zarządzić zawieszenie stosowania krajowego aktu administracyjnego opartego na rozporządzeniu unijnym, którego legalność została zakwestionowana (por. powołane wyroki w sprawie Atlanta i w sprawie Port). W takim przypadku, sąd krajowy, stosując środki tymczasowe, orzeka na podstawie kryteriów i przesłanek wypracowanych w orzecznictwie Trybunału (por. wyrok w sprawie Zuckerfabrik, wyrok w sprawie ABNA).
Z orzecznictwa Trybunału w szczególności wynika, że dla zastosowania środków tymczasowych przez sąd krajowy w sytuacji kwestionowania ważności aktu prawa Unii Europejskiej, konieczne jest spełnienie następujących przesłanek:
- - sąd krajowy musi powziąć poważne wątpliwości co do ważności środka unijnego, w oparciu o który wydano akt krajowy,
- - sąd krajowy musi wystąpić z pytaniem prejudycjalnym, podnosząc kwestię ważności środka krajowego, chyba że kwestia ta została już podniesiona przed Trybunałem,
- - musi istnieć niebezpieczeństwo powstania nagłej, poważnej i niepowetowanej szkody dla podmiotu wnoszącego o zastosowanie środka tymczasowego,
- - sąd krajowy musi uwzględnić interes UE.
W ramach powyższego postępowania, TSUE dopuścił stosowanie przez sądy krajowe nie tylko środka tymczasowego polegającego na zawieszeniu stosowania przepisu krajowego opartego na kwestionowanym przepisie unijnym, ale również uregulowania sytuacji prawnej stron sporu. Według Trybunału, tymczasowa ochrona prawna jednostek musi być taka sama niezależnie od tego, czy jednostki dążą do zawieszenia wykonania środka krajowego wydanego na podstawie przepisów unijnych, czy też do wydania środków tymczasowych w celu uregulowania spornego stosunku prawnego lub pogodzenia spornych stanowisk. Przesłanki zastosowania takiego środka tymczasowego są takie same jak przesłanki wstrzymania stosowania przepisu krajowego (zob. wyrok w sprawie Atlanta).
W przypadku, gdy wątpliwości sądu dotyczą zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, stosowanie środków tymczasowych poddane jest odmiennym zasadom. W takiej sytuacji istotą uprawnienia sądu krajowego do zastosowania środka tymczasowego jest dążenie do zapewnienia jednostkom skutecznej ochrony prawnej uprawnień wywodzonych z prawa unijnego. Ponadto, zasady i rodzaje środków tymczasowych stosowanych przez sąd krajowy wyznacza treść prawa krajowego.
W wyroku w sprawie Factortame Trybunał uznał, że sąd krajowy winien zastosować środki tymczasowe w postaci "zawieszenia" stosowania w danej sprawie przepisu krajowego przypuszczalnie niezgodnego z prawem unijnym do czasu rozstrzygnięcia sprawy. Możliwość zastosowania takiego środka tymczasowego wynika zdaniem TSUE z unijnej zasady skutecznej ochrony prawnej, a więc jego zastosowanie będzie możliwe z pominięciem rozwiązań krajowych, które wyłączałyby możliwość jego zastosowania.
Wymaga podkreślenia, że orzecznictwo Trybunału w kwestii stosowania przez sąd krajowy środków tymczasowych jest kazuistyczne. W szczególności wymóg wprowadzenia nowego środka tymczasowego, nieprzewidzianego w prawie krajowym TSUE wyraził tylko w stosunku do środka w formie niestosowania w danej sprawie przepisu krajowego potencjalnie sprzecznego z prawem unijnym aż do czasu rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki w sprawach Factortame, Unibet). W zakresie przesłanek zastosowania takiego środka tymczasowego, w sprawie Unibet Trybunał orzekł, że porządek prawny każdego z państw członkowskich określa zasady stosowania środków tymczasowych mających na celu ochronę uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa unijnego (zob. pkt 80 i 81 wyroku w sprawie Unibet).
Zastosowanie środków tymczasowych w celu zawieszenia stosowania w danej sprawie przepisów prawa krajowego do czasu wydania przez właściwy sąd rozstrzygnięcia w przedmiocie ich zgodności z prawem unijnym podlega więc kryteriom określonym w prawie krajowym, na podstawie którego sąd ten orzeka. Jednakże kryteria te nie mogą być mniej korzystne niż w przypadku podobnych wniosków o charakterze wewnętrznym (zasada równoważności) ani powodować w praktyce, że tymczasowa ochrona uprawnień wynikających z prawa unijnego stanie się niemożliwa lub nadmiernie utrudniona (zasada skuteczności).
W świetle dotychczasowych uwag stwierdzić należy, że sąd krajowy może stosować środki tymczasowe w wyżej przedstawionym zakresie w dwóch sytuacjach. Mianowicie, gdy w ramach postępowania krajowego kwestionowana jest ważność przepisu prawa unijnego, albo kwestionowana jest zgodność przepisu prawa krajowego z prawem unijnym. Trybunał wskazał przy tym, że warunkiem koniecznym do zastosowania środka tymczasowego jest wystąpienie przez sąd krajowy z pytaniem prawnym do TSUE, gdyż wątpliwość dotycząca jednej z wyżej przedstawionych kwestii musi być wyrażona w orzeczeniu o zastosowaniu środka tymczasowego. Wątpliwość sądu krajowego musi być oparta na dotychczasowym stanowisku TSUE w zakresie, w jakim pozwala ono przewidzieć stanowisko Trybunału co do ważności podważanej normy.
Zakres pytania prejudycjalnego sformułowanego przez skarżącą, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dotyczy żadnej z wyżej przedstawionych dwóch sytuacji prawnych. Skarżąca w istocie nie zmierza do zakwestionowania ważności przepisu prawa unijnego, ani zgodności przepisu prawa krajowego z prawem unijnym. Tym samym, uwzględniając powołane orzecznictwo Trybunału stwierdzić należy, że nie było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej o zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny środka tymczasowego na podstawie art. 278 i 279 TFUE.