Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt V SAB/Wa 2/15 oddalił skargę D. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca lub spółka) na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Warszawa Zachód w W. (dalej: Kierownik BP) w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wniosku o wstąpienie na miejsce poprzednika prawnego.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2014 r. spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności i pomocy finansowej we wnioskowanym zakresie na 2011 rok. Do wniosku dołączono kopię postanowienia [...] z dnia [...] lutego 2014 r. wskazującego organ i osoby uprawnione do jej reprezentacji.
W dniu [...] września 2014 r. Biuro Powiatowe w W. wezwało skarżącą do usunięcia braków formalnych.
W dniu [...] października 2014 r. skarżąca złożyła korektę wniosku z oświadczeniem następcy prawnego oraz oryginał postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy w Warszawie XIII Wydział Gospodarczy KRS o sygn. [...] z dnia [...] lutego 2014 r., w którym jako osoba do reprezentacji był wskazany D. P. – Prezes Zarządu. Korekta wniosku i pozostałe dokumenty zostały podpisane przez P. M. – Prezesa Zarządu.
W dniu [...] października 2014 r. Kierownik BP pozostawił wniosek bez rozpoznania w całości, ponieważ z wydruku ze strony internetowej KRS wynikało, że osobą uprawnioną do reprezentacji spółki jest Prezes Zarządu D. P., a nie P. M., zatem podanie złożone przez stronę nie było prawidłowo podpisanym wnioskiem.
Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy, a więc błędnym pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Następnie skierowała do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Kierownika BP.
W ocenie WSA nie doszło do bezczynności organu. Skarżąca zwróciła się do Kierownika BP wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. Wniosek nie został podpisany, w związku z czym organ wezwał spółkę do usunięcia braków i poinformował o skutkach ich nieusunięcia. Spółka nadesłała korektę wniosku z podpisem P. M. oraz oryginał postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 2014 r., w którym jako osoba do reprezentacji został wskazany D. P. – Prezes Zarządu.
Sąd I instancji stwierdził, że organ dokonał prawidłowej oceny dokumentacji nadesłanej przez spółkę. W dokumentacji tej brakowało upoważnienia dla P. M. na datę podpisania korekty wniosku, zatem organ nie mógł uznać, że brak formalny wniosku został uzupełniony, skoro korekta została podpisana przez osobę nieposiadającą upoważnienia. W ocenie WSA z powyższego wynika, że podanie złożone przez spółkę nie było prawidłowym i kompletnym wnioskiem. W konkluzji Sąd I instancji uznał zasadność pozostawienia wniosku z dnia [...] maja 2014 r. bez rozpoznania.
Skarżąca zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości oraz rozpoznania merytorycznego skargi. Ponadto wnosi o uznanie skargi za zasadną, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i wymierzenie organowi grzywny.
Skarżąca na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w związku z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, tj. oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek dopuszczenia się przez organ przewlekłego prowadzenia sprawy,
- 2) art. 133 p.p.s.a. poprzez naruszenie obowiązku kompletności akt administracyjnych sprawy i rozpoznanie sprawy pomimo braku kompletności akt,
- 3) art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.) poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie,
- 4) art. 134 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie przez Sąd, że korekta złożona była dokumentem prawidłowym i kompletnym oraz była podpisana przez osobę uprawnioną.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna spółki oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy były podstawy do przyjęcia, że Kierownik BP ARiMR Warszawa Zachód z/s w W. pozostawał w bezczynności, gdyż pozostawił wniosek spółki bez rozpatrzenia. Przyjęcie takiego stanowiska spółka uzasadniła działaniem organu z naruszeniem art. 133 i art. 134 p.p.s.a. a więc wadliwym orzekaniem na podstawie niekompletnych akt administracyjnych. Konsekwencją takiego działania organu było niewłaściwe zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. i uznanie, że wniosek spółki jako nieuzupełniony powinien być pozostawiony bez rozpoznania.
Skarga kasacyjna oparta na wskazanych zarzutach nie ma prawnego usprawiedliwienia, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia wymogów formalnych, koniecznych dla skutecznego środka prawnego. Wprawdzie wady formalne tej skargi nie pozwalają jej odrzucić, bo to wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1, jednak ich istnienie uniemożliwia pełną kontrolę skarżonego wyroku z punktu widzenia podniesionych w zarzucie naruszeń. Sąd II instancji podkreśla, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny. Z tego powodu ma charakter profesjonalny po to, by podmiot sporządzający taką skargę, jako profesjonalista, mógł zadość uczynić wymogom nałożonym przez ustawę.
Skutkiem takich regulacji odnoszących się do skargi kasacyjnej jest to, że skarga taka musi spełniać warunki wynikające z przepisów, a Sąd II instancji nie może w postępowaniu kasacyjnym przyjąć do rozpoznania skargi kasacyjnej, która takich wymogów nie spełnia. Z treści art.176 § 1 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna ma zawierać wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zatem obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest określenie przepisów prawa, które w jej ocenie zostały naruszone przez Sąd I instancji, wykazanie na czym polegało to naruszenie oraz przedstawienie poprawnego stosowania tych przepisów. Warunki określone w taki sposób powinny być objęte właściwą podstawą kasacyjną z art. 174 p.p.s.a. Dla skuteczności skargi kasacyjnej istotne jest to, by w przypadku gdy strona stawia zarzut naruszenia prawa procesowego, a to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, strona nie tylko należycie wskazała naruszone przepisy procesowe, ale przede wszystkim, by wykazała związek między tymi naruszeniami a rozstrzygnięciem.
Konieczność wykazania takiej relacji jest niezbędna, bo w przypadku naruszeń prawa procesowego podstawą skutecznej skargi kasacyjnej mogą być tylko takie naruszenia procedury, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Rozpoznawana skarga kasacyjna tych warunków nie spełnia. Nie dość, że nie powołuje poprawnie przepisów naruszonych przez Sąd I instancji, bo nie spełnia tego warunku ogólne wskazanie całych jednostek redakcyjnych tekstu ustawy np. art. 133, art. 134 p.p.s.a., skoro te artykuły zbudowane są z kilku przepisów, to dodatkowo nie wyjaśnia na czym polegało ich naruszenie i jak powinny być stosowane przepisy oraz jaki jest związek między ich naruszeniem a rozstrzygnięciem sprawy. Z tego powodu, tak zbudowane zarzuty nie mogły być uznane za skuteczne.
Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przede wszystkim stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu skoro nie był on stosowany jako podstawa prawna wyrokowania. Poza tym wskazany przepis nie może być samodzielną podstawą kasacyjną, czyli nie można poprzez treść tego przepisu zwalczać wyroku Sądu I instancji, jeżeli nie wykaże się wady w niestosowaniu tej normy prawnej jako konsekwencji naruszenia innych przepisów odnoszących się do postępowania, których wadliwe stosowanie doprowadziło do bezczynności organu. Organ może być bezczynny, ale tylko wówczas, gdy nie podejmuje prawem nakazanych działań, zatem należy wskazać te działania nakazane i przepisy, które regulują obowiązek działania. Dopiero wyszczególnienie tych naruszeń daje podstawę do powołania art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako przepisu naruszonego przez Sąd I instancji.
Niezależnie od wskazanych argumentów skarga kasacyjna jest niezasadna także dlatego, że nietrafny jest podnoszony w niej zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. Zasadniczo uzasadnienie skargi kasacyjnej odnosi się do kwestii wadliwego zastosowania przez Kierownika BP ARiMR tej normy prawnej. Oznacza to, że Sąd II instancji może merytorycznie odnieść się do tego zarzutu, przyjmując, że pomimo wadliwego, formalnego ujęcia w podstawie kasacyjnej daje możliwość oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia naruszenia tego przepisu poprzez odesłanie do wadliwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Dokonując oceny wyroku WSA w Warszawie z tej perspektywy prawnej przyjąć należy, że bezczynność organu administracji publicznej może być wiązana tylko z tymi działaniami, które odnoszą się do załatwienia sprawy administracyjnej. Inaczej rzec ujmując pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia może być wiązane z załatwieniem sprawy.
W rozpoznawanej sprawie takim wnioskiem jest ten złożony przez poprzednika prawnego spółki D. o przyznanie płatności za 2011 r. Wniosek spółki A. o wstąpienie w miejsce D. nie jest takim wnioskiem, bo dotyczy tylko zmiany podmiotowej wszczętego postępowania przez poprzednika. Skoro tak jest to do takiego wniosku nie może być stosowany art. 64 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że wskazany przepis art. 64 § 2 k.p.a. zwiany jest ze wszczęciem postępowania, a nie z jego podmiotowymi i przedmiotowymi przekształceniami. Z tego też powodu Sąd II instancji stwierdza, że Kierownik BP ARiMR Warszawa Zachód z/s w W. nie mógł stosować tej podstawy prawnej i pozostawiać wniosku spółki D. bez rozpatrzenia. Mógł natomiast orzekać merytorycznie w sprawie płatności z uwzględnieniem sposobu uzupełnienia danych przez podmiot wstępujący do toczącego się postępowania. To, że wstąpienie takie następuje poprzez złożenie druku (modyfikacji) wniosku pierwotnego nie oznacza, że w tym zakresie wszczyna się nowe postępowanie, do którego stosuje się art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek taki wynika ze struktury postępowania o przyznanie płatności, skoro od złożenia wniosku pierwotnego do wydania rozstrzygnięcia mamy do czynienia z tą samą płatnością za ten sam okres.
Konsekwencją takiego sposobu rozumienia sprawy o przyznanie płatności i wstąpienia do tego postępowania Spółki D. jest przyjęcie, że wprawdzie organ wadliwie zastosował art. 64 § 2 k.p.a., a Sąd I instancji zaakceptował to działanie, to jednak te uchybienia nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, bo wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia. Dodać należy, że w tym zakresie trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że art. 64 § 2 k.p.a. był wadliwie stosowany, jednak wobec tego, że do wniosku o wstąpienie nie miał zastosowania wskazany przepis, nie można przyjąć, że w postępowaniu doszło do bezczynności. Zatem oddalenie skargi przez Sąd I instancji było działaniem właściwym.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.