Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 11311/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Z. na rozstrzygnięcie Agencji Re-strukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "Agencja" lub ARiMR") z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.
J. Z. złożył w dniu [...] maja 2013 r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013.
W rozstrzygnięciu z dnia [...] stycznia 2014 r. ARiMR, działając na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), określanej następnie jako "ustawa o wspieraniu" odmówiła przyznania wnioskodawcy żądanej przez niego pomocy. Jako przyczynę podała zaistnienie okoliczności określonych w § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1444, z późn. zm.), zwanego w dalszej części "rozporządzeniem". Przepis ten stanowi, że jeśli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie żadnego z braków, Agencja nie przyznaje pomocy.
Organ podał, ze w dniu 12 grudnia 2013 r. wystosował do wnioskodawcy pismo wzywające do usunięcia braków, które odebrane zostało przez adresata dnia 16 grudnia 2013 r. W świetle § 10 ust. 3 rozporządzenia, brakującą dokumentację należało przedłożyć w ciągu 21 dni kalendarzowych od dnia doręczenia wezwania. Z uwagi na złożoną przez J. Z. w dniu 18 grudnia 2013 r. prośbę o przedłużenie tego terminu, uwzględniono ją i w dniu 10 stycznia 2014 r. skierowano do strony pismo wyrażające zgodę na przedłużenie terminu do dnia 17 stycznia 2014 r. Do czasu upływu powyższego do Agencji nie wpłynął jednak żaden z brakujących dokumentów i żadne z brakujących wyja-śnień. Organ podkreślił, że z mocy § 29 ust. 2 rozporządzenia, termin wykonania określonych czynności w toku postępowania w sprawie przyznania pomocy i wypłaty środków finanso-wych z tytułu pomocy uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo złożono w polskim urzędzie konsularnym.
Uzupełnienie wnioskodawcy zostało tymczasem nadane dnia 17 stycznia 2014 r. za pośrednictwem operatora A. Sp. z o.o., czyli innego niż wskazany w powołanym prze-pisie, a w tym przypadku za termin wykonania określonych czynności uważa się termin wpływu do ARiMR, czyli w niniejszej sprawie dzień 20 stycznia 2014 r.
W związku z powyższym J. Z. zwrócił się do ARiMR z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zarzucił w nim naruszenie:
- - § 29 ust. 2 rozporządzenia przez uznanie, że nadając w dniu 17 stycznia 2014 r. za pośrednictwem operatora A. Sp. z o.o. uzupełnienie wniosku o udzielenie pomocy nie za-chował terminu do usunięcia braków wniosku,
- - § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że pomimo wezwania do usunięcia braków nie usunął żadnego z nich.
Wniósł o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i ponowne rozpoznanie jego wniosku. Zaznaczył, że zgodnie z ustawą z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), instytucja pocztowego operatora publicznego, występująca w poprzednio obowiązującej regulacji (tzn. ustawie Prawo pocztowe z dnia 12 czerwca 2003 r.), zastąpiona została pojęciami operator pocztowy i operator pocztowy wyznaczony. Operatorem pocztowym jest przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności pocztowej na podstawie wpisu do rejestru operatorów pocztowych. A. Sp. z o.o. jest podmiotem wpisanym do takiego rejestru, a zatem jest operatorem pocztowym w rozumieniu powołanej ustawy.
Z kolei do 31 grudnia 2015 r. obowiązki operatora pocztowego wyznaczonego pełni B. S.A. Zmiana nazewnictwa nie została jednak uwidoczniona w rozporządzeniu, które nadal posługuje się pojęciem pocztowego operatora publicznego, którym w obecnych warunkach nie jest żaden z operatorów pocztowych. Brak jest natomiast podstaw, by do stosunków regulowanych ustawą o wspieraniu stosować regulacje K.p.a. W takiej sytuacji, zdaniem strony niedopuszczalne jest wyciąganie wobec niej negatywnych konsekwencji wynikających z niezastosowania przepisu, którego zastosowanie jest obiektywnie niemożliwe.
ARiMR nie uznała wskazanego wezwania do usunięcia naruszenia prawa za uzasadnione. Motywując swoje stanowisko wskazała, że pismo z dnia 12 grudnia 2013 r. wzywające J. Z. do usunięcia braków jego wniosku zawierało pouczenie, iż w przypadku dokonania uzupełnień osobiście lub przez pocztę kurierską o terminowości decyduje data złożenia dokumentów na adres organu. Tylko zaś w razie wysłania dokumentów za pośrednictwem placówki operatora wyznaczonego, o takiej terminowości decyduje data stempla.
J. Z. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na rozstrzygnięcie Agencji z dnia [...] stycznia 2014 r. zarzucając:
- - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego, tj. § 29 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 3 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe – polegające na uznaniu, iż nadając w dniu 17 stycznia 2014 r. – za pośrednictwem operatora pocztowego A. Sp. z o.o. – uzupełnienie wniosku o udzielenie pomocy, nie zachował terminu do usunięcia braków wniosku, a w konsekwencji:
- - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia polegające na uznaniu, iż pomimo wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie żadnego z nich.
W oparciu o powyższe strona wniosła o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę J. Z. Sąd podkreślił, że w dacie wejścia w życie rozporządzenia przez pojęcie operatora publicznego, zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159, z późn. zm.) należało rozumieć operatora obowiązanego do świadczenia powszechnych usług pocztowych. W związku z powyższym, zgodnie z § 29 ust. 2 rozporządzenia, za dzień dokonania czynności należało uznać datę nadania pisma w placówce pocztowej operatora obowiązanego do świadczenia powszechnych usług pocztowych. Z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. W art. 3 pkt 13 powołanej ustawy zdefiniowano operatora wyznaczonego jako operatora pocztowego obowiązanego do świadczenia usług powszechnych.
Należy zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, stwierdzić, że przepisy ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe definiowały pojęcie operatora publicznego w analogiczny sposób, jak obecnie obowiązująca ustawa – Prawo pocztowe definiuje pojęcie operatora wyznaczonego. Agencja zasadnie wywiodła zatem, iż w celu dochowania terminu pismo skarżącego powinno być nadane w placówce pocztowej operatora wyznaczonego, którym obecnie jest Poczta Polska. Sąd zwrócił uwagę na stosowne pouczenie w tym zakresie, które zawarte było zarówno w instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy, jak też w piśmie P-1/283 wzywającym do usunięcia braków wniosku o przyznanie pomocy.
W złożonej od powyższego orzeczenia skardze kasacyjnej J. Z. wniósł o jego zmianę i uchylenie rozstrzygnięcia Agencji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga zarzuca naruszenie:
- - prawa materialnego a to art. 3 pkt 13 ustawy Prawo pocztowe z 2013 r. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pojęcie operatora wyznaczonego w rozumieniu tego aktu jest toż-same z pojęciem operatora publicznego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe z 2003 r., przez co o zachowaniu terminu z § 29 ust. 2 rozporządzenia data nadania przesyłki decyduje tylko w przypadku nadania jej za pośrednictwem operatora pocztowego wyznaczonego, gdy w obecnym stanie prawnym o zachowaniu terminu decyduje data nadania przesyłki za pośrednictwem każdego operatora pocztowego w rozumieniu Prawa pocztowego z 2012 r.,
- - przepisów prawa procesowego tj. § 29 ust. 2 rozporządzenia polegające na uznaniu, że przez nadanie 17 stycznia 2014 r. – za pośrednictwem operatora pocztowego A. Sp. z o.o. – uzupełnienie wniosku o udzielenie pomocy nie zachował terminu do usunięcia braków,
- - przepisów prawa procesowego tzn. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "P.p.s.a." w zw. z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia przez uznanie, że wezwany do usunięcia braków wniosku, nie usunął w terminie żadnego z nich.
Skarżący zaznaczył, że ustawodawca nie zastąpił pojęcia operator publiczny pojęciem operatora pocztowego wyznaczonego w sposób kompleksowy tj. we wszystkich aktach prawnych posługujących się do dnia 31 grudnia 2013 r. pojęciem operatora publicznego. We wszystkich aktach prawnych, w których zmiany tej dokonał uczynił to poprzez przepisy derogacyjne ustawy Prawo pocztowe z 2012 r. Nie ma tam jednak unormowań w tym zakresie odnoszących się do ustawy o wspieraniu, na podstawie której wydano rozporządzenie będące podstawą wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zdaniem strony, wobec takiego ukształtowania przez ustawodawcę przepisów zmieniających nie można uznać, że jego zamiarem było stosowanie przepisów o operatorze pocztowym wyznaczonym każdorazowo, gdy dotychczasowy przepis posługuje się pojęciem operatora pocztowego publicznego.
Skarżący podkreślił, ze niedopuszczalne jest wymaganie od niego zachowania wymogów formalnych wyższych niż przewidziane w regulującym to postępowanie przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Bez znaczenie, zdaniem strony skarżącej, jest także fakt odpowiedniego pouczenia przez ARiMR, bowiem nie można wymagać by zastosowała się do niego w sytuacji, gdy zawiera wymogi nie wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało.
Natomiast przy podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Przeprowadzona analiza sprawy doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do konkluzji, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego wskazuje na art. 3 pkt 13 ustawy Prawo pocztowe z 2013 r. twierdząc, że pojęcie operatora wyznaczonego w rozumieniu tego aktu nie jest tożsame z pojęciem operatora publicznego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe z 2003 r., przez co o zachowaniu terminu z § 29 ust. 2 rozporządzenia decyduje data nadania przesyłki za pośrednictwem każdego operatora pocztowego w rozumieniu Prawa pocztowego z 2012 r. Stanowisko takie na aprobatę nie zasługuje. Wskazany przez skarżącego przepis § 29 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że termin wykonania określonych czynności w toku postępowania w sprawie przyznania pomocy i wypłaty środków finansowych z tytułu pomocy uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo złożono w polskim urzędzie konsularnym. Przepis ten kreuje wyjątek od zasady, że o zachowaniu terminu do uzupełnienia braków wniosku decyduje data wpłynięcia stosownych dokumentów do organu.
Polega na prawdzie, że ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe, obowiązująca od dnia 1 stycznia 2013 r. nie operuje pojęciem "operator publiczny", którego używała ustawa z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe, lecz wprowadza określenie "operator wyznaczony". W tym przypadku rzeczywiście rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej pod-stawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ustanawiając domniemanie zachowania terminu do uzupełnienia braków wniosku w przypadku nadania pisma przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego operuje pojęciem nieznanym aktualnie obowiązującej ustawie Prawo pocztowe. Sytuacja taka nie oznacza jednak, że strona uzupełniająca braki swojego wniosku nie będzie mogła skorzystać ze wskazanego wyżej domniemania. Zaaprobować należy stanowisko Sądu
I instancji, że odpowiednikiem "operatora publicznego" z ustawy Prawo pocztowe z 2003 r., jest "operator wyznaczony" w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe z 2012 r. Ustawa Prawo pocztowe z 2002 r. definiowała operatora publicznego jako operatora zobowiązanego do świadczenia powszechnych usług pocztowych. Ustawa Prawo pocztowe z 2012 r. definiuje operatora wyznaczonego, jako operatora pocztowego obowiązanego do świadczenia usług powszechnych. Jak widać z porównania obu definicji dawne pojęcie "operator publiczny" odpowiada obecnemu pojęciu "operator wyznaczony". W takiej sytuacji uznać należy, że dla wskazania podmiotu z którego działalnością związane jest domniemanie wynikające z § 29 ust. 2 rozporządzenia nie ma znaczenia jego nazwa, lecz przypisane mu przez ustawodawcę uprawnienia o charakterze funkcjonalnym.
Wobec powyższego zaaprobowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stanowiska organu administracji, że dla zastosowania domniemania z przepisu § 29 ust. 2 rozporządzenia koniecznym jest nadanie przesyłki u "operatora wyznaczonego" jest w pełni uzasadnione. Skoro z mocy przepisu art. 178 ustawy Prawo pocztowe z 2012 r. B. S.A. pełni obowiązki operatora wyznaczonego w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy (1 stycznia 2013 r.) przypisanie jej uprawnienia z § 29 ust. 2 rozporządzenia jest w pełni uzasadnione, dlatego nadanie przesyłki za pośrednictwem jakiegokolwiek innego operatora pocztowego, w tym również A. Sp. z o.o. nie mogło odnieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku w postaci zachowania terminu do usunięcia braków wniosku.
Wskazane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje również niezasadność zarzuty dotyczącego naruszenia § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia przez uznanie, że skarżący wezwany do usunięcia braków wniosku, nie usunął w terminie żadnego z nich, bowiem fakt ten w sposób jednoznaczny wynika z akt sprawy, przy przyjęciu zasadności stanowiska Sądu I instancji w kwestii zastosowania przepisu § 29 ust. 2 tego rozporządzenia.
Ponieważ J. Z. nie usunął w terminie żadnego z braków wniosku nie można mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego tzn. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.