Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 maja 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2909/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. G. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) ustalił A. G. (dalej skarżąca) kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwień: startu młodym rolnikom. Przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona w dniu [...] kwietnia 2014r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła radca prawny (dalej jako "r.pr") M. O., wskazując że działa z upoważnienia A. G.. Do odwołania nie dołączono – mimo wskazania w treści pisma – pełnomocnictwa, dowodu dokonania opłaty skarbowej oraz dokumentów, na które powołano się w treści odwołania (za wyjątkiem jednego z nich).
Prezes ARiMR wezwał r.pr. M. O. do usunięcia braków formalnych pisma, tj. złożenia pełnomocnictwa oraz dokumentów powołanych w odwołaniu. Wezwanie z [...] lipca 2014 r. zostało doręczone [...] lipca 2014 r., jednakże braki nie zostały uzupełnione w terminie. Z uwagi na nieuzupełnienie wskazanych braków odwołanie pozostawiono bez rozpoznania, o czym powiadomiono r.pr. M. O. pismem z [...] lipca 2014 r.
W odpowiedzi na powyższe pismo skarżąca złożyła osobiście wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Wskazała, że:
- 1. nie otrzymała wezwania, gdyż zostało ono skierowane jedynie do r.pr. M. O.;
- 2. wezwania nie otrzymał drugi pełnomocnik – M. G.;
- 3. A. G. przebywała w lipcu na urlopie, z którego wróciła [...] sierpnia 2014 r.;
- 4. błędnie wskazano adres skarżącej.
A. G. dołączyła do wniosku pełnomocnictwo dla r.pr. M. O. (z dnia [...] sierpnia 2014 r.) oraz dokumenty, na które powołano się we wcześniejszym odwołaniu.
Prezes ARiMR postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania.
W ocenie organu w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 58 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) stanowiące podstawę do przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania.
Organ uznał, że okoliczność przebywania przez skarżącą przez cały lipiec na urlopie nie uprawdopodobnia braku winy w opóźnieniu dostarczenia jej pełnomocnikowi pełnomocnictwa, tym bardziej, że sprawa dotycząca odwołania została zlecona w maju 2014 r. profesjonalnemu pełnomocnikowi, który musiał sporządzić pełnomocnictwo. Tym samym zdaniem organu nie została spełniona pierwsza przesłanka wskazana w art. 58 k.p.a.
Wskazano również, że fakt, iż skarżąca posiadała innego pełnomocnika, nie obliguje organu w sytuacji braku doręczenia pełnomocnictwa przez profesjonalnego pełnomocnika do wzywania innego pełnomocnika do uzupełnienia pełnomocnictwa przez profesjonalnego pełnomocnika.
Organ ponadto podniósł, iż w sprawie nie została także spełniona kolejna przesłanka, gdyż skarżąca z urlopu wróciła w dniu [...] sierpnia 2014 r., zatem z uwagi na to, że termin do wniesienia tego wniosku zaczyna biec od dnia ustania przeszkody i licząc od tego dnia wynosi siedem dni termin na wniesie wniosku upłynął w dniu [...] sierpnia 2014 r., natomiast A. G. wniosek o przywrócenie terminu na uzupełnienie braków formalnych odwołania wniosła w dniu [...] sierpnia 2014 r. Tym samym wniosek został złożony po upływie terminu na jego wniesienie.
WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie.
Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca w swoim wniosku wskazała tylko, iż uchybienie terminu do uzupełnienia braków nastąpiło w związku z trwającym urlopem, nie uzasadniając bliżej braku swojej winy w niedochowaniu terminu oraz nie wskazując dokumentów czy osób, które potwierdziłyby okoliczności uzasadniające jej wniosek. Organ nie miał w tej sytuacji obowiązku wzywania skarżącej do złożenia wyjaśnień czy przesłuchiwania świadków, gdyż obowiązek uprawdopodobnienia wszystkich okoliczności, które uzasadniałyby przywrócenie jej terminu, spoczywał właśnie tylko na niej.
Zdaniem WSA wyjazd na urlop nie może być przesłanką, która będzie wypełniała wymogi zakreślone art. 58 k.p.a., tj. braku winy. Ponadto Sąd uznał, że okoliczność, że zawodowy pełnomocnik skarżącej nie przekazał jej w odpowiednim terminie informacji, że organ zażądał od niego potwierdzenia do działania w jej imieniu w postaci przekazania do organu pełnomocnictwa, nie stanowi o braku winy w uchybieniu terminowi. Wręcz przeciwnie, okoliczność ta świadczy o rażącym niedbalstwie pełnomocnika skarżącej, które wyklucza możliwość wydania rozstrzygnięcia o przywróceniu uchybionego terminu do dokonania czynności procesowej.
Sąd I instancji uznał, że przesłankę przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania nie może być również uznane skierowanie przez organ wezwania do uzupełnienia braków tylko do zawodowego pełnomocnika, bez informowania skarżącej i jej drugiego pełnomocnika o tym fakcie. To bowiem strona postępowania, która ustanowiła pełnomocnika ponosi konsekwencje uchybienia terminu przez jego pełnomocnika, a wynika to z samej istoty pełnomocnictwa.
Tym samym zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organ zasadnie uznał, iż Skarżąca nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, a tym samym zasadnie odmówił przywrócenia terminu z uwagi na brak spełnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 58 § 1 k.p.a.
Jednocześnie Sąd uznał, że zasadnym jest zarzut podnoszony przez skarżącą dotyczący błędnego wyliczenia terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., jednakże – z uwagi na nieuprawdopodobnienie braku winy po stronie skarżącej – nie mogło to stanowić podstawy do uwzględnienia skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania, ewentualnie gdy NSA uzna za zasadny zarzut nieważności postępowania wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzuciła naruszenie:
- 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 58 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że strona zawiniła uchybieniu terminu w niniejszej sprawie, pomimo, iż nie była poinformowana przez ARiMR o konieczność uzupełnienia swojego odwołania m.in. o pełnomocnictwo udzielone r.pr. M. O., co stoi w sprzeczności z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanym w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wa 66/08, z którego wynika, że w przypadku, gdy strona składa odwołanie przez pełnomocnika, który nie dołącza pełnomocnictwa, wezwanie do uzupełnienia takiego pisma powinna otrzymać sama strona, a nie podmiot powołujący się na posiadanie pełnomocnictwa. Szczególnie, że pełnomocnictwo może być udzielone nawet później, co miało miejsce w niniejszym przypadku, a czynności do tej pory podejmowane przez pełnomocnika- konwalidowane (IV SA/Gl 954/04);
- 2. przepisów postępowania skutkujące jego nieważnością, poprzez przyjęcie, iż strona była właściwie reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. M. O. w momencie wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania, pomimo tego, iż pełnomocnictwo nie zostało przedłożone, a pełnomocnikiem był nadal ojciec strony – M. G.. Niezawiadomienie strony oraz drugiego pełnomocnika o konieczności uzupełnienia braków formalnych odwołania skutkuje brakiem jej udziału w sprawie, bez winy strony, a tym samym nieważnością dotychczasowych postępowań.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach – wobec treści art. 176 p.p.s.a. – autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15.12.2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).
Jednocześnie podkreślić należy, że wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby inny (vide: wyrok NSA z 18.04.2012 r., sygn. akt II GSK 315/11). Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia sądu I instancji.
Skarżąca podała, że zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Jako naruszenie przepisów prawa materialnego wskazała art. 58 § 1 k.p.a. Wobec tego stwierdzić należy, że przepis ten ma charakter procesowy i został błędnie powołany przez skarżącą w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W konsekwencji zarzut ten został wadliwie skonstruowany, ponieważ skarżąca nie wskazała wpływu rzekomego uchybienia Sądu na wynik sprawy. Zamiast tego powołała argumenty wskazujące na błędną wykładnię art. 58 § 1 k.p.a., co w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie powinno zostać powiązane z wpływem na wynik sprawy.
Również drugi z postawionych zarzutów został wadliwie skonstruowany, ponieważ nie został powiązany z żadnym konkretnie wskazanym przepisem.
Mimo tej wadliwości Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał postawione zarzuty, uznając, że oba opierają się na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., i uznał je za nieuzasadnione.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy organ prawidłowo wezwał r.pr. M. O. do uzupełnienia braków formalnych odwołania, w sytuacji gdy w aktach sprawy nie było pełnomocnictwa tego pełnomocnika do działania, a nie wystosował wezwania do dokonania tej czynności ani do skarżącej, ani do jej pełnomocnika działającego na wcześniejszym etapie postępowania – ojca, M. G..
Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.
Ustawodawca przewidział cztery przesłanki zastosowania omawianej instytucji, które muszą być spełnione łącznie, aby organ mógł wydać rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem: uprawdopodobnienie przez zainteresowanego braku winy w uchybieniu terminu, wniesienie wniosku (prośby) o przywrócenie terminu, dochowanie terminu (nieprzywracalnego na gruncie k.p.a.) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu i dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której ustanowiony był termin.
Wniosek powinien zatem powoływać się na okoliczności wskazujące na brak winy strony w uchybieniu terminu, które zapewniają uprawdopodobnienie zasadności tego wniosku.
Przez pojęcie braku winy należy rozumieć takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie.
Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności.
Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia z dnia 6 października 1998 r., II CKN 8/98, LEX nr 50679). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 1998 roku, sygn. akt IV SA 1153/96, brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe (por. LEX nr 45637). Osoba zainteresowana powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2004 s. 331).
Na gruncie niniejszej sprawy, jak słusznie stwierdził WSA w ślad za organami, należało ocenić, czy ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącej – r.pr. M. O. zawiniła uchybienie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji dokonał w tym zakresie prawidłowego badania, w wyniku którego uznał, że r.pr. M. O. należy przypisać winę w uchybieniu terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Pełnomocnik ta nie uprawdopodobniła bowiem, że wystąpiły niezależne od niej okoliczności, które uniemożliwiły jej złożenie wskazanych przez organ dokumentów. Zdecydowanie za taką okoliczność nie można uznać urlopu skarżącej, ponieważ po pierwsze, nie miał on charakteru nagłego, a po drugie żądane przez organ dokumenty pełnomocnik skarżącej – wykonując z należytą starannością swoje obowiązki – powinna była skompletować na etapie składania odwołania i dołączyć je do tego pisma lub w razie zaniechania tej ostatniej czynności – na wezwanie organu. NSA zgadza się przy tym z argumentem, że pełnomocnik skarżącej nie musiała odbierać dokumentu pełnomocnictwa od skarżącej przy sporządzaniu odwołania, a stosunek łączący stronę i jej pełnomocnika może być potwierdzony w terminie późniejszym, jednak w takiej sytuacji r.pr.
M. O. powinna była się liczyć z tym, że po złożeniu odwołania będzie zobowiązana do przesłania dokumentu wykazującego zakres pełnomocnictwa do działania w imieniu A. G. i upewnić się, że będzie mogła przedłożyć ten dokument w przepisanym prawem terminie.
NSA nie podziela argumentacji A. G., że r.pr. M. O. nie była ustanowiona do działania w jej imieniu. Ponadto, przeciw temu świadczy również okoliczność, że wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania, skarżąca przesłała stosowne pełnomocnictwo, potwierdzające złożone odwołanie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również argumentacji skarżącej, że to ona albo jej poprzedni pełnomocnik – ojciec – powinni zostać wezwani do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Należy bowiem stwierdzić, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. W przypadku ustanowienia kilku pełnomocników, doręcza się tylko jednemu z nich, przy czym strona może wskazać takiego pełnomocnika. W rozpoznawanej sprawie skarżąca upoważniła dwóch pełnomocników do działania w jej imieniu – swojego ojca i r.pr. M. O., lecz nie wskazała, któremu z nich organ powinien doręczać skierowane pisma skierowane do strony.
Wobec tego Prezes ARiMR mógł wybrać, któremu z pełnomocników należy doręczyć wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania i tylko na jego adres nadać to pismo. W konsekwencji prawidłowego doręczenia pełnomocnikowi skarżącej wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania nie sposób podzielić argumentacji skarżącej, że została ona pozbawiona udziału w sprawie. Tym samym nie zaszła wada powodująca konieczność wznowienia postępowania administracyjnego, przemawiająca za uchyleniem postanowienia Prezesa ARiMR.
Tym samym zarzut naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. okazał się być niezasadny.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika również, że skarżąca zarzuca Sądowi I instancji nieuchylenie postanowienia Prezesa ARiMR w sytuacji stwierdzenia jego wadliwości w zakresie terminowości złożenia wniosku o przywrócenie terminu. W tym kontekście należy stwierdzić, że stwierdzone uchybienie organu nie miało wpływu na wynik sprawy, co słusznie wskazał WSA, ponieważ Sąd stwierdził równocześnie, że organ prawidłowo odmówił przywrócenia terminu z uwagi na niespełnienie przesłanki braku winy strony w uchybieniu terminu. Wobec tego, również ten zarzut – niewskazany w petitum skargi kasacyjnej – należało uznać za niezasadny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), zasądzając na rzecz organu kwotę 120 zł. Koszty postępowania kasacyjnego w niniejszej sprawie obejmują wynagrodzenie radcy prawnego, reprezentującego organ również przed Sądem I instancji jako pracownik, za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.