Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 26 października 2010 r., w sprawie o sygn. V SA/Wa 1385/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.P.U. S.-Z Sp. z o.o. z siedzibą w W., uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz zasądził od organu na rzecz P.P.U. S.–Z Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z dnia 18 maja 2007 r. P.P.U. "S.-Z" Sp. z o.o. zwróciła się o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, w tym o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). W dniu 19 maja 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. Z. w W. wydał decyzję o przyznaniu wnioskodawcy płatności ONW na rok 2007.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji uzasadniając, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W.Z. w W.,pomimo posiadania w dokumentach oświadczeń dwóch stron konfliktu kontroli krzyżowej przy działkach ewidencyjnych nr 152/9 oraz 152/10, przyznał płatność na rzecz P.P.U. "S.-Z" Sp. z o.o., bez jednoznacznego wyjaśnienia kwestii użytkowania spornych gruntów.
Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wydał decyzję w której odmówił przyznania płatności ONW na rok 2007 i nałożył sankcję w wysokości 8.735,20 zł.
Organ II instancji w dniu [...] lutego 2009 r. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ze względu na naruszenie art. 107 § 3 kpa tj. brak oceny zebranego materiału dowodowego.
W dniu [...] czerwca 2009 r. organ I instancji wydał decyzję, którą odmówił przyznania płatności ONW na rok 2007 i nałożył sankcje w wysokości 8.735,20 zł.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów, strona wnioskująca nie była faktycznym posiadaczem (użytkownikiem) działek rolnych zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych nr 152/10 i 152/9 w roku 2007.
W odwołaniu z dnia 3 lipca 2009 r. P.P.U. "S.-Z" Sp. z o.o. wskazała, iż wbrew twierdzeniu organu administracyjnego w roku 2007 była legalnym i faktycznym posiadaczem spornych działek, co potwierdzają dokumenty w postaci umowy dzierżawy nieruchomości z dnia 24 marca 2005 r., protokołu kontroli z dnia 20 lipca 2007 r. oraz pisma z dnia 15 lutego 2008 r. stanowiącego wezwanie do zapłaty czynszu dzierżawnego z tytułu umowy dzierżawy z dnia 24 marca 2005 r.
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., decyzją z [...] września 2009 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2009 r. odmawiającą przyznania płatności ONW na rok 2007.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił m.in., że zadaniem ARiMR, rozpoznającej wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach płatności do gruntów rolnych, nie jest rozstrzyganie sporów powstałych na gruncie zawartych przez podmioty umów cywilnoprawnych, ale ustalenie kto faktycznie użytkował sporne grunty w roku ubiegania się o płatności i na tej podstawie przyznanie, bądź też odmowa przyznania wnioskowanej płatności. W ocenie organu odwoławczego nie ulegało wątpliwości, iż "S.-Z" Sp. z o.o. nie była użytkownikiem działek rolnych zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych 152/9 i 152/10 w całym roku 2007 oraz do momentu wydania decyzji w sprawie. Wskazano, iż bezspornym jest fakt prowadzenia działalności na spornych działkach przez innego producenta rolnego w roku 2007. Zdaniem organu, działalność na spornych gruntach nazywana jest przez stronę wnioskująca "niszczeniem upraw rolniczych", natomiast przez właściciela działek H. M. określana jest jako "działania agrotechniczne".
Nadto powołano, iż w aktach sprawy znajdują się zaświadczenia Komisariatu Policji W. W. z dnia 23 lipca 2007 r. oraz z 14 sierpnia 2007 r. potwierdzające czynności określane przez "S.-Z" Sp. z o.o. jako "niszczenie upraw" na spornych działkach.
Odnosząc się natomiast do umowy dzierżawy wnioskodawcy z właścicielem dotyczącej spornych działek ewidencyjnych wskazano, iż umowa taka nie jest wystarczająca do tego, aby uznać wnioskodawcę za posiadacza w świetle przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. Zdaniem organu, "S.-Z" Sp. z o.o. przestała być faktycznym użytkownikiem działek rolnych znajdujących się na ww. działkach ewidencyjnych, bowiem co najmniej od lipca 2007 r. H. M. rozpoczął na tych działkach prowadzenie działalności rolniczej, którą kontynuował aż do kwietnia 2008 r.
Organ II instancji, odnosząc się do powoływanego przez skarżącą żądania zapłaty czynszu dzierżawnego za rok 2007, wystosowanego do "S.-Z" Sp. z o.o. wyjaśnił, iż w jego ocenie dokument ten jest jedynie formalną próbą wyegzekwowania przez wydzierżawiającego należności wynikających z tytułu dzierżawy. Wskazano przy tym, iż organ nie dokonuje oceny zasadności tego wezwania, albowiem nie jest to przedmiot tego postępowania administracyjnego.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., P.P.U. S.-Z Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z uwagi na naruszenie zasad ogólnych określonych w art. 7, 8, 9 oraz 11 kpa.
W motywach skargi wskazano, że podstawową przesłanką odmowy przyznania wnioskowanej płatności były nieprawidłowe ustalenia faktyczne podjęte w sprawie.
W ocenie skarżącej spółki ustalenia te wykazują wzajemną sprzeczność, bowiem z jednej strony organ administracyjny uznaje stronę skarżącą za uprawnionego dzierżawcę przedmiotowych działek, natomiast z drugiej strony pozostaje to bez znaczenia dla oceny czy skarżący będący uprawnionym dzierżawcą był posiadaczem i użytkownikiem spornych gruntów. Spółka podkreśliła, iż pozostaje prawnym posiadaczem spornych nieruchomości, natomiast niezawinione przez nią czynności utrudniające faktyczne władztwo tych gruntów nie mogą stanowić podstawy nałożonych sankcji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami procesowymi uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
W uzasadnieniu stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy doszło do uchybienia art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Zdaniem Sądu, organy obu instancji w sposób niemal prawidłowy zidentyfikowały podstawowy problem w sprawie tj. ustalenie, kto był faktycznym posiadaczem działek w roku 2007. Nadmienił, że organy całkowicie bezpodstawnie twierdziły, że winny ustalić, kto był faktycznym posiadaczem gruntu w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji w przedmiocie płatności. Pogląd co do drugiej daty Sąd uznał za całkowicie chybiony podnosząc, że w orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna ugruntowane jest stanowisko, że skoro płatności przyznawane są za dany rok kalendarzowy, to bez znaczenia dla nabycia uprawnienia jest zmiana użytkownika po zakończeniu tego okresu, a brak jest podstaw do uznawania, że wnioskujący o płatność musi być faktycznym użytkownikiem w chwili wydawania decyzji.
Jak stwierdził Sąd I instancji, w sprawie niniejszej organy przeprowadziły postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia kto był faktycznym użytkownikiem gruntu w 2007 r. Jednak w sposób całkowicie błędny zinterpretowały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uznając za istotne okoliczności, które wcale nie dowodzą tego faktu, zaś pomijając dowód dla oceny tego stanu najistotniejszy. Organy uznały, że w lipcu 2007 r. skarżący stracił posiadanie nieruchomości oraz skoncentrowały się na omówieniu dowodów związanych z wejściem na grunt w lipcu nowego właściciela i doszły do przekonania, że z tą chwilą nastąpiła trwała zmiana stanu posiadania. Ocenę tę Sąd uznał za całkowicie dowolną, gdyż żaden z dowodów zebranych w sprawie wcale o tym nie świadczy. Za bezsporny uznał fakt, że w lipcu 2007 r. doszło do zakłócenia posiadania dotychczasowego posiadacza – nazwanego przez nowego właściciela "prowadzeniem działań agrotechnicznych", zaś przez dotychczasowego dzierżawcę "niszczeniem upraw".
W ocenie Sądu, w sprawie nie było jednak żadnego dowodu, że to zakłócenie doprowadziło do trwałej utraty posiadania skarżącej spółki. Przedłożono natomiast dowód, że incydent z lipca nie doprowadził do wspomnianej utraty posiadania, zaś H. M. uznał prawo dzierżawcy do władania gruntem. Tym dowodem jest wezwanie adresowane do skarżącej spółki w lutym 2008 r. do zapłaty zaległego czynszu dzierżawnego za rok 2007. Organy całkowicie pominęły ten dowód, uznając, że nie ma on żadnego znaczenia w sprawie. W ocenie Sądu ma on jednak znaczenie podstawowe. Za logiczny uznał Sąd wniosek, że skoro H. M. żądał od dzierżawcy czynszu, to uznawał, że ma do tego podstawy, tj. P.P.U. S.-Z Sp. z o.o. w 2007 r. była w posiadaniu gruntu i pobierała z niego pożytki.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. strona skarżąca wykazała, że w 2007 r. jako dzierżawca była faktycznym użytkownikiem działek o nr ewidencyjnych 152/9 oraz 152/10 i brak było podstaw do odmowy przyznania płatności ONW za rok 2007.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Zarzucił:
naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez błędną wykładnię oraz ich nieprawidłowe zastosowanie, naruszenie przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) przez jego niezastosowanie, naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie.
W ocenie organu, ustalenia poczynione przez WSA nie odpowiadają zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu. Skarżący wskazał na znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia:
P. K., który w dniu 10 czerwca 2008 r. stwierdził, iż prace na działkach będących własnością H. M. prowadził od lipca 2007 r. Prace te zostały w drugiej połowie lipca wstrzymane przez Policję, a po wyjaśnieniu sprawy przez właściciela (H. M.) były kontynuowane. Oświadczenie potwierdziła H. K., będąca jednocześnie sołtysem wsi B. M. J. K., który oświadczył w dniu 10 czerwca 2008 r., iż użytkował grunty H. M. (wykonywał orkę, koszenie oraz wypasał konie) od kwietnia 2007 r.
Zdaniem Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., z oświadczeń tych nie wynika, aby prace te miały charakter incydentalny (jednorazowy), a przeciwnie - wskazany został czas rozpoczęcia prac polowych oraz to, że były one kontynuowane. Z faktu przeprowadzenia kontroli na miejscu w gospodarstwie H. M. w kwietniu roku 2008 i potwierdzenia upraw, można twierdzić, iż prace te były prowadzone przez nowego właściciela co najmniej do tego momentu. Nie było zatem uprawnione, jego zdaniem, twierdzenie WSA, że doszło w sprawie jedynie do zakłócenia posiadania dotychczasowego posiadacza, przez co nie nastąpiła trwała utrata przez niego posiadania gruntów.
Ponadto, jak wskazał organ, strona skarżąca w złożonej skardze przyznaje, iż nowy właściciel nieruchomości uniemożliwia jej prowadzenie działalności rolniczej na dzierżawionym gruncie. Właściciel rozpoczął prowadzenie działalności na gruncie w lipcu 2007 r. i prowadzi ją w dalszym ciągu. Doszło zatem do utraty posiadania tego gruntu przez skarżącą, rozumianego jako prowadzenie działalności rolniczej czy też faktyczne użytkowanie i nie miało ono charakteru incydentalnego.
Kasator podniósł również, że w decyzji z [...] września 2009 r. wskazał, iż dowód w postaci certyfikatu [...] wydanego S.-Z Sp. z. o.o., dotyczący oceny zgodności gospodarowania z wymogami rozporządzenia nr 2092/91 (gospodarstwo ekologiczne), sporządzony na podstawie inspekcji z dnia 20 lipca 2007 r., który miałby potwierdzać posiadanie gruntów przez spółkę, nie jest wiarygodnym dowodem albowiem nie zawiera informacji o dokonanych w gospodarstwie szkodach, których dokonanie w dniu 23 lipca 2007 r. zgłosił w jednostce Policji W. Ł., reprezentujący spółkę,
Autor skargi kasacyjnej za wątpliwe uznał faktyczne dokonanie inspekcji w gospodarstwie spółki S.-Z, prowadzonym przez J. B., przez osobę sporządzającą raport, albowiem w raporcie tym potwierdza się istnienie sadów jabłoni, zdaniem spółki już w tym czasie usuniętych, bądź usuwanych przez nowego właściciela.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego podniósł również, że raport [...] jeśli nawet uznać go za wiarygodny, nie potwierdza faktu prowadzenia działalności rolniczej na przedmiotowym gruncie w całym roku 2007.
Za nieuzasadnione uznał twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy całkowicie pominął dowód w postaci wezwania adresowanego do skarżącej spółki w lutym 2008 r. do zapłaty zaległego czynszu dzierżawnego za rok 2007. Zdaniem kasatora w decyzji tej uznano, iż wystosowanie wezwania było jedynie próbą formalnego wyegzekwowania przez właściciela, który wstąpił w stosunek dzierżawy z chwilą nabycia nieruchomości od dotychczasowego wydzierżawiającego, należności wynikających z tytułu tej umowy dzierżawy. Organ nie dokonał natomiast oceny, czy wezwanie do zapłaty było uzasadnione, albowiem nie było to przedmiotem postępowania. W sprawie istotne jest, czy działalność rolnicza była prowadzona przez skarżącą spółkę w całym okresie - od momentu złożenia wniosku do końca roku 2007, co zostało przez organ ustalone, zaś samo legitymowanie się posiadaniem (umową dzierżawy), a z drugiej strony fakt jednostronnej próby egzekwowania postanowień umowy przez wydzierżawiającego, nie może wystarczyć do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności obszarowych. Może bowiem dojść do sytuacji, kiedy mimo podpisanej umowy dzierżawy, faktycznym użytkownikiem jest nowy właściciel, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Problem roszczeń dzierżawcy i wydzierżawiającego, wynikających z tak realizowanej umowy nie jest, zdaniem Dyrektora, przedmiotem prowadzonego przez organ postępowania w niniejszej sprawie, a wezwanie do zapłaty czynszu dzierżawnego jako dowód w sprawie, nie miało znaczenia podstawowego.
Organ II instancji wskazał, że WSA w W., prezentując pogląd prawny w uzasadnieniu wyroku, naruszył zasadę legalizmu wyrażoną w art. 1 § 2 p.u.s.a., wychodząc poza kryterium legalności oceny prawnej orzeczeń administracyjnych wydanych w sprawie przez organy ARiMR i dokonał ich oceny na podstawie kryterium zasad współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa. Poprzez zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego toku postępowania, naruszono przepisy art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. Wskazana w uzasadnieniu wyroku podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie są błędne i nie znajdują zastosowania do ustalonego w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego. Zdaniem organu, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd dopuścił się rażącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. na skutek nie dokonania oceny całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a dokonania jedynie wybiórczej oceny tego materiału, w szczególności w zakresie analizy wezwania spółki S.-Z do zapłaty zaległego czynszu dzierżawnego za rok 2007.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.P.U. S.-Z Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym przez podstawy, na których skarga kasacyjna została oparta.
Zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane zostały na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ramach tej podstawy kasacyjnej w pierwszej kolejności skarżący zarzucił Sądowi
I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 133 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autorowi chodzi przede wszystkim o zakwestionowanie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku, odmiennych od tych, które legły u podstaw decyzji administracyjnych w przedmiocie płatności z tytułu ONW. W istocie rzeczy, skarżący kasacyjnie podważa wyniki dokonanej przez Sąd kontroli w zakresie przeprowadzonej przez organ oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w oparciu o które przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż w 2007r. wnioskodawca – P.P.U. "S.-Z" spółka z o.o. w W. – jako dzierżawca był faktycznym użytkownikiem działek o nr ewidencyjnych 152/9 oraz 152/10 i brak jest podstaw do odmowy przyznania płatności ONW za rok 2007.
Podkreślić w pierwszym rzędzie należy, że stosownie do zasad ustrojowych wyrażonych w art. 184 Konstytucji RP, art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne uprawnione są do badania legalności zaskarżonych aktów administracji publicznej, czyli do kontroli ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd zobowiązany jest także do oceny prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego, które legły u podstaw wydania zaskarżonego aktu, a co za tym idzie do zbadania, czy przeprowadzona przez organ ocena dowodów w wyniku których dokonał on określonych ustaleń odpowiada przepisom prawa.
Sąd administracyjny nie czyni zatem własnych ustaleń faktycznych, lecz kontroluje legalność ich dokonania przez organy administracji publicznej, a w ramach tej kontroli władny jest zakwestionować ocenę dowodów przeprowadzoną przez organ i przedstawić inną, prowadzącą do odmiennych wniosków w zakresie stanu faktycznego. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie, a Sąd
I instancji działając w ramach zakreślonej mu ustawowo kognicji nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. W szczególności nie uchybił art. 133 p.p.s.a., gdyż oparł swoje rozstrzygnięcie o dowody zgromadzone w aktach sprawy, nie kwestionując zakresu zebranego materiału, lecz jedynie jego ocenę.
W ramach omawianej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a, autor skargi zarzucił także Sądowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, które – w świetle uzasadnienia skargi oraz w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 133 p.p.s.a. - należy rozumieć jako brak należytego skontrolowania przez Sąd I instancji prawidłowości zastosowania przez organ uregulowań zawartych we wskazanych wyżej przepisach kpa.
Odnosząc się do tego zarzutu podkreślenia wymaga w pierwszym rzędzie, że ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007r., nr 64, poz. 427), stanowi w art. 21 ust.1, 2 i 3, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust.1). W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
- 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust.2).
Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Zacytowany przepis reguluje tylko najważniejsze zagadnienia procesowe dotyczące postępowania w sprawach pomocy finansowej dla rolników uregulowanych powyższą ustawą, odsyłając w zakresie nieuregulowanym do kpa, przy czym zawarte w nim szczególne rozwiązania świadczą o świadomym zamyśle ustawodawcy co do rezygnacji z niektórych ogólnych zasad postępowania administracyjnego.
Potwierdzona została podstawowa zasada kpa - zasada praworządności (wyrażona w art. 6 i początkowej części art. 7 kpa oraz w art. 7 Konstytucji RP), wyeliminowano natomiast zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w drugiej części art. 7 kpa, nakazującą organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywne jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 kpa. Zgodnie z nią na organie administracji publicznej ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym niezbędne czynności w tym zakresie podejmuje organ albo z własnej inicjatywy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony. W art. 3 ust. 2 pkt 2 obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na Agencji nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania pomocy.
Ponadto, w art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawodawca ograniczył stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 kpa) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa).
Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie powołał się na zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i 77 kpa zarzucając organowi jej naruszenie, to jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W istocie rzeczy bowiem, podstawą uchylenia decyzji organu odwoławczego przez Sąd I instancji nie było wadliwe zebranie materiału dowodowego, lecz jego niewłaściwa ocena, co odpowiada wskazywanemu w zaskarżonym wyroku naruszeniu przez organ zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa, której zastosowanie nie wyłączyły przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.
Niezasadnym jest także zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Norma zawarta w przytoczonym wyżej przepisie ma charakter wyłącznie ustrojowy, a co za tym idzie bezpośrednio nie podpada pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a.
Z uwagi jednak na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnionym jest przyjęcie, że zarzut naruszenia przepisów ustrojowych może być – co do zasady - powołany w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Ustosunkowując się do jego zasadności podkreślić należy, że Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego objętego zaskarżoną decyzją, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie kognicji wyznaczonej sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianego przepisu nie może być uznany za uzasadniony.
Wyjaśnienia przy tym wymaga, że wskazywane przez skarżącego uchybienia, jakich – w ramach zarzucanego naruszenia powyższej zasady ustrojowej miał dopuścić się Sąd I instancji - nie mogą zostać skutecznie przypisane przepisowi art. 1 § 2 p.u.s.a. powołanemu w skardze kasacyjnej. Wedle autora tej skargi, naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. ma polegać na tym, że "WSA wyszedł poza kryterium legalności oceny prawnej orzeczeń administracyjnych wydanych w przedmiotowej sprawie przez organy ARiMR i dokonał ich oceny na podstawie kryterium zasad współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa". Uzasadnienie skargi kasacyjnej jednoznacznie wskazuje przy tym na to, że skarżący kwestionuje w istocie ustalenia faktyczne, będące podstawą wydania zaskarżonego wyroku i dokonaną przez ten Sąd ocenę prawidłowości przeprowadzonego przez organy procesu analizowania zgromadzonych w sprawie dowodów, co nie mieści się w ramach zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia przepisów o charakterze ustrojowym.
Kolejny przepis - który wedle autora skargi kasacyjnej został naruszony przez Sąd I instancji – to art. 141 § 4 p.p.s.a. określający niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W ocenie kasatora naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższego przepisu polegało na tym, że "wskazana w uzasadnieniu wyroku (...) podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie są błędne i nie znajdują zastosowania do ustalonego w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego".
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.
W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku wskazując jednocześnie z jakich przyczyn uznał ocenę dowodów przeprowadzonych przez organ za nieprawidłową oraz przytoczył podstawę prawną własnego rozstrzygnięcia i wyjaśnił, dlaczego ma ona zastosowanie w sprawie.
Zarzut naruszenia przez Sąd powyższego przepisu uznać zatem należy za nietrafny. Całkowicie nieuzasadniony jest także zarzut uchybienia artykułowi 153 p.p.s.a., dotyczącemu zasady związania sądu i organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu rozpoznającego daną sprawę po raz pierwszy. Zasada z art. 153 p.p.s.a ma zatem zastosowanie jedynie w razie ponownego rozpoznawania tej samej sprawy przez sąd administracyjny, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Zarzut ten – poza jego ogólnikowym powołaniem - nie został zresztą uzasadniony w żaden sposób w treści skargi kasacyjnej.
Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że zasada związania wyrażona w art. 153 p.p.s.a. dotyczy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, a co za tym idzie w jej ramach nie mieści się związanie ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez sąd za podstawę własnego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji ma otwartą drogę do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, niezbędnego do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, a w niniejszej sprawie okolicznością tą jest odpowiedź na pytanie, czy wnioskodawca był w roku 2007 w posiadaniu działek objętych wnioskiem o przyznanie pomocy.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach oparto o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.2 pkt 2b w zw. z § 14 ust.2 pkt 1a i § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).
Zarządzenie:
Odpis wyroku wraz z uzasadnieniem doręczyć pełnomocnikowi skarżącego radcy pr. R. M. oraz pełnomocnikowi spółki S.-Z radcy prawnemu R.J.