Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2059/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. w G., uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] czerwca 2015 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] maja 2015 r. oraz zasądził na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor Oddziału, organ I instancji) oddalił odwołanie A. Sp. z o.o. w G. (dalej: skarżąca, spółka) od wyników konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, z uwagi na brak naruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego.
Decyzją z [...] marca 2011 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Wyrokiem z 13 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1086/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] marca 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd zobowiązał organy NFZ do dokonania, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej obu ofert złożonych w postępowaniu konkursowym.
Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Dyrektor Oddziału oddalił w całości odwołanie spółki.
Decyzją z [...] października 2012 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wyrokiem z 4 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2734/12, uchylił powyższą decyzję, zarzucając Prezesowi NFZ naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Sąd zobowiązał organy do pełnego wykonania wyroku z 13 października 2011 r., tj. dokonania analizy porównawczej oferty odwołującego z ofertą, która została wybrana, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, a co wynika z całości wywodu w tym zakresie – także oferty konkurenta w postępowaniu konkursowym.
Decyzją z [...] lipca 2014 r. Prezes NFZ uchylił decyzję z [...] sierpnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Decyzją z [...] września 2014 r. Dyrektor Oddziału nie uwzględnił odwołania spółki.
Decyzją z [...] marca 2015 r. Prezes NFZ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.
Decyzją z [...] maja 2015 r. Dyrektor Oddziału oddalił odwołanie spółki.
Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy powyższą decyzję.
WSA w Warszawie uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.
Sąd wskazał, że wyrokiem z 4 czerwca 2013 r. została uchylona decyzja organu II instancji z [...] października 2012 r. Wyłączną podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd było naruszenie przez Prezesa NFZ, przy rozpoznaniu odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego skarżącego, przepisu art. 153 p.p.s.a.
W ocenie WSA wykonanie zaleceń Sądu związanych z treścią 153 p.p.s.a. nie uprawnia jednak organu do naruszenia innych przepisów postępowania, a to właśnie w sprawie miało miejsce.
Sąd uznał, że z treści art. 154 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm.; dalej ustawa o świadczeniach) wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny II instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Taki sposób procedowania stanowi odstępstwo od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym określonych w art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.).
Wobec powyższego WSA uznał, że zastosowanie dwukrotnie po wyroku WSA z 4 czerwca 2013 r. przez Prezesa NFZ przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest nietrafne, gdyż przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji na skutek uwzględnienia odwołania od decyzji tegoż organu przez Prezesa NFZ nie znajduje oparcia w przepisie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, który jednoznacznie stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przeprowadza się ponowne postępowanie w sprawie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej.
Dlatego też organ odwoławczy powinien działać przede wszystkim na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, a nie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania, a uchybienia Prezesa NFZ polegające na wydaniu decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a następnie wydanie ponownej decyzji przez organ I instancji na skutek uchylenia pierwotnej decyzji przez Prezesa NFZ, niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż po uchyleniu pierwszej decyzji Dyrektora Oddziału należało przejść do przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o świadczenie zdrowotne, a nie wydawać ponowną decyzję przez organ I instancji, co spowodowało konieczność uchylenia obu decyzji w niniejszej sprawie.
Zdaniem WSA przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, który przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu I instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, a wyłącza ponowne rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ I instancji i wydawanie ponownej decyzji w sprawie tego odwołania (w tym przypadku ponowne jego oddalenie), co nastąpiło w niniejszej sprawie.
Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, organ będzie miał na uwadze wyżej wskazaną interpretację art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o jego uchylenie i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:
- I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.; dalej p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:
- 1) naruszenia przez organ Funduszu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 7 ustawy o świadczeniach i błędne przyjęcie, że:
- - zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na treść art. 54 ust. 7 ustawy o świadczeniach oraz brak zastrzeżenia o stosowaniu Kodeksu postępowania administracyjnego w tym przepisie, wywołuje zawsze skutek kasacyjny co do rozstrzygnięcia konkursu, wobec czego organ I instancji miał obowiązek przeprowadzenia rokowań ze świadczeniodawcą, którego odwołanie zostało uwzględnione;
- - podczas gdy brak w przepisie art. 54 ust. 7 ustawy o świadczeniach klauzuli "lex specialis" nie stoi na przeszkodzie stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w pełnym zakresie, w tym art. 138 § 2 k.p.a. ze skutkiem kasacyjnym co do postępowania, o ile zachodzi konieczność wyeliminowania błędów postępowania administracyjnego przed organem I instancji, które organ ten powinien samodzielnie sanować po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia;
- II. prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że Prezes Funduszu jako organ II instancji nie ma podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a jedynie może odwołanie strony albo uwzględnić albo nie uwzględnić, a jeśli uwzględni je i wyda rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to będzie to rozstrzygnięcie zawsze ze skutkiem kasacyjnym i na podstawie takiej wykładni organ I instancji zawsze będzie miał obowiązek przeprowadzenia rokowań ze świadczeniodawcą, którego odwołanie zostało uwzględnione.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
Pismem z [...] maja 2016 r. pełnomocnik organu sprostował oczywistą omyłkę w treści skargi kasacyjnej w pkt. I.
- 1) zd. 1 oraz (tire) zd.2 i (tire) zd. 3 – w ten sposób, że zamiast art. 54 powinien być przywołany art. 154 ustawy o świadczeniach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały jego zdaniem naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Jeżeli skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, że zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Zarzuty skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie pozwalały na odniesienie się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Nie można ich było jednak uznać za usprawiedliwione.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jeżeli w skardze kasacyjnej podnoszone są zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznawane są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero w przypadku uznania, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, możliwe jest zbadanie zastosowania przepisów prawa materialnego. Z uwagi jednak na treść zarzutów podniesionych w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadnym będzie ich łączne rozpoznanie.
Przypomnieć należy, że istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zanegowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, wykonując funkcję administracji publicznej, naruszył przyznane mu ustawowo kompetencje poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję Dyrektora Oddziału oraz nakazanie ponownego rozpoznania sprawy.
Odnosząc się do tej kwestii, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wyjaśni charakter i właściwość postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej. Zasadnicze w tym zakresie znaczenie mają zwłaszcza dwa przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tj. art. 152 i art. 154.
Stosownie do treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 cytowanej ustawy. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o świadczeniach).
Z kolei, od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu, które świadczeniodawca wnosi za pośrednictwem organu I instancji w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji (art. 154 ust. 4 i ust. 5 ustawy o świadczeniach). W myśl ust. 6 i ust. 7 cytowanego przepisu, Prezes Funduszu rozpatruje to odwołanie i w przypadku jego uwzględnienia, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do którego stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy.
Przenosząc te przepisy na grunt rozpoznawanej sprawy, NSA przypomina, że wyłączną podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji przez Sąd I instancji było naruszenie przez organ odwoławczy – Prezesa NFZ, przy pierwotnym rozpoznaniu oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego skarżącego, przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, zamiast ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
W orzecznictwie zostało wyrażone stanowisko, że z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania (por. wyroki z: 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2167/13, 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3539/15 i II GSK 3095/15, 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie niniejszym w pełni podziela to stanowisko.
Zdaniem NSA, wynikający z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach sposób procedowania niewątpliwie stanowi odstępstwo od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kontrolne dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego.
W tej sytuacji argument skargi kasacyjnej, że w tej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest nietrafny, gdyż przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji na skutek uwzględnienia odwołania od decyzji tego organu przez Prezesa NFZ nie znajduje oparcia w przepisie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, który jednoznacznie stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, czyli odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu do Prezesa NFZ, przeprowadza się ponowne postępowanie w sprawie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej.
Dlatego też organ odwoławczy powinien działać przede wszystkim na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, a nie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania, a uchybienia organów obu instancji polegające na wydaniu decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a następnie wydanie ponownej decyzji przez organ I instancji na skutek uchylenia pierwotnej decyzji przez Prezesa NFZ, niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż po uchyleniu pierwszej decyzji Dyrektora Oddziału należało przejść do przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o świadczenie zdrowotne, a nie wydawać ponowną decyzję przez organ I instancji.
Z tego powodu podniesione zarzuty zostały uznane za niezasadne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.