Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2878/13 (dalej wyrok z 11 kwietnia 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę "C. F. P." Spółki z o.o. z siedzibą w O. (dalej zwanej spółką albo skarżącą) na postanowienie Ministra Finansów (dalej zwanego Ministrem) z 26 sierpnia 2013 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] sierpnia 2013 r.) zapadłe w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Wyrok ten zapadł w następujących realiach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Podaniem z 29 sierpnia 2012 r. spółka zwróciła się do Ministra o przedłużenie zezwolenia z 17 lipca 2006 r., nr [...] na prowadzenie salonu gier na automatach w Ż. przy ul. [...].
Postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. [...] Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia w/w zezwolenia. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy przez Ministra postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r., które zostało wydane na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 239, art. 165a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej o.p.) w związku z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. 2009 r., nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej u.g.h.).
Według organu, z uwagi na bezprzedmiotowość sprawy objętej wnioskiem strony, nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania (skarżąca wniosła o przedłużenie zezwolenia, którego ważność upłynęła przed złożeniem wniosku).
Dodatkowo organ wskazał, że w myśl art. 129 ust. 1 u.g.h., działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej.
Artykuł 6 ust. 1 u.g.h. reguluje dopuszczalne miejsca prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach. Zgodnie z przedmiotowym przepisem działalność taka może być prowadzona wyłącznie na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry. Jak zaś stanowi art. 138 ust. 1 u.g.h., zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane.
W skardze do WSA z 13 września 2013 r. spółka zarzuciła naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z 13 grudnia 2007 r., zwanym Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. 2009 r. 203, poz. 1569) oraz naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 61, art. 7 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia na podstawie przepisów u.g.h., która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacji, o której mowa w dyrektywie nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L. Nr 204, poz. 37 ze zm., dalej dyrektywa nr 98/34/WE)
Spółka wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonego jak i poprzedzającego je postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę z 16 października 2013 r., Minister wniósł o jej oddalenie.
W przywołanym na wstępie wyroku z 11 kwietnia 2014 r., WSA powołując się na art. 165a §1 o.p. wskazał, że w niniejszej sprawie zaistniał taki stan faktyczny i prawny, który uzasadniał zastosowanie przez Ministra tej regulacji prawnej.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Minister działając jako organ odwoławczy stwierdził m.in., że strona wnosi o przedłużenie zezwolenia, którego ważność upłynęła przed złożeniem wniosku, co stanowi ważny argument, przemawiający za uznaniem bezprzedmiotowości niniejszego postępowania administracyjnego. Należy zgodzić się z Ministrem, że brak rozważań w tym zakresie w postanowieniu tego organu, działającego, jako organ I instancji nie może skutkować wydaniem przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego, gdyż postanowienie z dnia 9 kwietnia 2013 r., wydane na podstawie art. 165a o.p. jest prawidłowe. Organ zasadnie podnosi, że "utrzymanie postanowienia w mocy" (art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 o.p.) przez organ odwoławczy jest określeniem, które wskazuje formalnie na utrzymanie w mocy bytu postanowienia I instancji, ale oznacza zarazem, że treść rozstrzygnięcia organu II instancji, choć tożsama z rozstrzygnięciem organu I instancji stanowi wynik przeprowadzonego samodzielnie postępowania przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. W ocenie WSA, w toku niniejszego postępowania administracyjnego nie doszło do zmiany przedmiotu sprawy w toku postępowania przed organem II instancji.
Według Sądu, organ II instancji prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r., ponieważ w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie ma podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Jak bowiem wynika z akt sprawy, zezwolenie z dnia 17 lipca 2006 r. na prowadzenie salonu gier na automatach w Ż. udzielone zostało na okres sześciu lat. Decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu [...] sierpnia 2006 r., a więc stała się ostateczna z dniem [...] września 2006 r. Skarżąca złożyła wniosek o przedłużenie powyższego zezwolenia w dniu [...] września 2012 r., a więc po upływie ważności tego zezwolenia. Skarżąca nie składała do organu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przedłużenie przedmiotowego zezwolenia. Złożenie niniejszego wniosku pod rządami u.g.h., która weszła w życie od dnia 1 stycznia 2010 r. (art. 145 u.g.h.) uzasadniało prowadzenie przez organ niniejszego postępowania administracyjnego na podstawie przepisów u.g.h. (art. 144 u.g.h.).
W myśl art. 117 ust. 1 u.g.h. udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 1 u.g.h. działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei art. 6 ust. 1 u.g.h. wskazuje, że w obecnym stanie prawnym działalność w zakresie gier na automatach może być prowadzona wyłącznie na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry.
Ponieważ w tej sprawie udzielone skarżącej zezwolenie wygasło przed datą złożenia wniosku o jego przedłużenie istniała wobec tego formalna przeszkoda do procedowania w sprawie zmiany zezwolenia skoro zezwolenie to nie pozostawało w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy słusznie odmówiono wszczęcia postępowania, według art. 165a o.p. przestał już bowiem istnieć - w znaczeniu materialnym - przedmiot postępowania w zakresie administracyjnego stosunku prawnego związanego z tym zezwoleniem. Uwzględniając powyższe należy podzielić stanowisko organu, że na gruncie niniejszej sprawy wyrok TSUE w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11 nie ma znaczenia dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia.
Niezależnie od przedstawionej argumentacji sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że po dniu wejścia w życie ustawy o grach hazardowych w świetle art. 138 ust. 1 u.g.h. przedłożenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach jest niedopuszczalne.
W skardze kasacyjnej z 14 lipca 2014 r. "C. F. P" Sp. z o.o. (dalej skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez adwokata zaskarżyła wyrok z 11 kwietnia 2014 r. w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wedle norm ustalonych przez ustawodawcę.
Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w analogicznych sprawach, dotyczących tej samej strony, również zezwoleń na prowadzenie salonów gier, przy czym nie w Ż., lecz w G. (VI SA/Wa 3031/13 - wyrok z 12 marca 2014r.) i S. (VI SA/Wa 3475/13 - wyrok z 7 maja 2014 r.) ten sam Sąd - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (częściowo w tym samym składzie jak w niniejszej sprawie) zajął zupełnie odmienne stanowisko, konsekwencją czego było uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych postanowień Ministra Finansów. Skarżąca kasacyjnie podniosła:
- 1) zarzut naruszenia art. 165 a § 1 o.p. przez błędną interpretację i uznanie, że w sprawie zaszły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania;
- 2) zarzut rażącego naruszenia art. 165a o.p. przez oddalenie wniosku o wszczęcie postępowania, w sytuacji w której ocena zasadności powołania się przez stronę na artykuł 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, a co wynika z treści wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2012 r., winna zostać przeprowadzona podczas merytorycznego rozpoznania sprawy w toku postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ordynacji podatkowej, a zakończoną wydaniem stosownej decyzji administracyjnej;
- 3) zarzut błędnego zastosowania art. 138 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h., w sytuacji w której przepisy te stanowią przepisy techniczne, które nie podlegały procedurze notyfikacji, wobec czego nie mają zastosowania, a zastosowanie mają przepisy dotychczasowe obowiązuje w tym zakresie;
- 4) zarzut naruszenia art. 165 a § 1 o.p. w związku z art. 216 § 1 o.p. przez wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, podczas, gdy stan sprawy nie pozwalał uznać, że przedmiotowe postępowanie nie mogło zostać wszczęte, a wobec tego brak było podstaw do odmowy merytorycznego rozpatrzenia wniosku Skarżącego;
- 5) zarzut naruszenia art. 1 pkt 11 w zw, z art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE w zw. z § 4, § 5, § 8 i § 10 w zw. z § 2 pkt 1a, 2, 3, i 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oparciu rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu na decyzji organu I instancji, nieostatecznej, niewykonanej, a nadto wydanej na podstawie przepisu, wobec którego nie dopełniono obowiązku notyfikacji, a zatem który nie mógł mieć zastosowania wobec Skarżącego wobec bezskuteczności tego przepisu wobec jednostek.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 3 września 2014 r. Minister wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu.
Wyjaśnić na wstępie należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. kontrola kasacyjna dokonuje się wyłącznie w granicach wytyczonych skargą kasacyjną przez jej autora, przy czym granice te określają wskazane podstawy zaskarżenia wraz z ich uzasadnieniem oraz postawione wnioski (wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1500/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania podstawami kasacyjnymi oznacza, że sąd kasacyjny nie może w żaden sposób wpłynąć na treść skargi kasacyjnej tzn. nie może jej ani zmodyfikować ani uzupełnić, nie może też samodzielnie objaśniać intencji autora skargi kasacyjnej.
Sąd kasacyjny ma obowiązek jedynie wziąć pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok, którym Sąd I instancji uznał za zgodne z prawem postanowienie Ministra Finansów, który utrzymał w mocy, wydane na podstawie art. 165a § 1 o.p., postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach.
Wywiedziona od tego wyroku na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna kwestionuje stanowisko Sądu uznające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia za zgodną z prawem.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie w sprawie nie zaszły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 165a o.p., a zastosowane przez organ przepisy u.g.h. - art. 138 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h. stanowią przepisy techniczne, które nie podlegały procedurze notyfikacji. Wobec tego wskazane przepisy nie powinny być stosowane, a zastosowanie mają przepisy dotychczasowe obowiązuje w tym zakresie.
Odnosząc się do postawionych zarzutów stwierdzić należy, że nie mogą one uzasadniać uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Zasadnicze znaczenie dla wyniku rozpatrywanej sprawy ma fakt, że rozstrzygnięcie, które objęte zostało kontrolą sądową, podjęte zostało na podstawie art. 165a § 1 o.p. w związku z art. 8 u.g.h. Stosownie do treści wskazanego przepisu Ordynacji podatkowej, gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W sprawie, której dotyczy skarga kasacyjna organ odmówił wszczęcia postępowania o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach o niskich wygranych, argumentując, że rozstrzyganie w sprawie było niedopuszczalne z racji bezprzedmiotowości, bowiem skarżąca wniosła o przedłużenie zezwolenia, którego ważność upłynęła przed złożeniem wniosku.
W tym stanie rzeczy prawidłowo Sąd I instancji, dokonując oceny, czy odmowa wszczęcia postępowania z wniosku Spółki ze względu na tzw. inne przyczyny (kwestia interesu prawnego nie była sporna), była zgodna z prawem, badał zasadność zastosowania w sprawie art. 165a § 1 o.p. znajdującego z kolei zastosowanie z mocy art. 8 u.g.h.
W tym kontekście należy podkreślić, że jeżeli na mocy przepisów prawa procesowego (art. 107 § 2 k.p.a., podobnie jak mający obecnie zastosowanie w sprawach dotyczących gier hazardowych art. 210 § 3 o.p.) w związku z przepisem materialnoprawnym, decyzja zawiera termin końcowy, to po jego upływie decyzja traci moc wiążącą (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 436). Skoro decyzja traci moc wiążącą, to uprawnienie zawarte w decyzji wygasa. Po upływie okresu ważności decyzji, nie mogą być bowiem realizowane uprawnienia wynikające z decyzji (por. Cz. Martysz [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Tom II, LEX 2010, teza 26 do art. 107).
Przedmiotem postępowania o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach jest uprawnienie do urządzania i prowadzenia działalności w salonie gier w Ż. przy [...]. Skoro po upływie okresu ważności zezwolenia uprawnienie wygasa, to nie istnieje przedmiot ewentualnego postępowania o przedłużenie zezwolenia.
W takiej sytuacji niedopuszczalne jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i przedłużenie zezwolenia. Zmiana decyzji, która wygasła, stanowiłaby rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2002 r., sygn. akt I SA 531/02, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1750/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I-instancji trafnie zatem uznał, że skoro udzielone skarżącej zezwolenie wygasło przed datą złożenia wniosku o jego przedłużenie to zaistniała formalna przeszkoda do procedowania w sprawie zmiany zezwolenia, ponieważ zgodnie art. 165a o.p. przestał już istnieć - w znaczeniu materialnym - przedmiot postępowania w zakresie administracyjnego stosunku prawnego związanego z tym zezwoleniem.
Nie są również trafne zarzuty skargi kasacyjnej, według których art. 138 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h. ma charakter "normy technicznej" w rozumieniu przepisów art. 1 pkt 4 i 11 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego w zw. z § 4, § 5, § 8 i § 10 w zw. z § 2 pkt 1a, 2, 3, i 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych. Błędny jest zatem pogląd skarżącej, że normy wynikające z art. 138 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h. nie mogły być zastosowane w niniejszej sprawie.
Jak stwierdził Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w pkt 34 wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. wydanym w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych w odniesieniu do automatów do gier o niskich wygranych nie należą do kategorii "specyfikacji technicznych" ani "zakazów produkcji przywozu i wprowadzania do obrotu" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34. W pkt 35 omawianego wyroku zakwalifikowano przepisy przejściowe do kategorii tzw. "innych wymagań", przy czym te inne wymagania, według art. 1 pkt 4 dyrektywy, to wymagania nałożone na produkt, m. in. dotyczące użytkowania produktu, które mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. W wyroku tym nie przesądzono, że przepisy przejściowe omawianej ustawy są "przepisami technicznymi", a jedynie wyjaśniono jak należy rozumieć techniczny charakter przepisów w rozumieniu dyrektywy w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy przejściowe normują "przejściową" sytuację prawną działających na rynku podmiotów między dawnym a nowym stanem prawnym.
Jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r. (sygn. akt II GSK 1629/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przepisy przejściowe są funkcją wyprowadzanej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Dają bowiem pewną ochronę praw nabytych lub interesów w toku albo też ochronę ekspektatyw dobrze ukształtowanych, szczególnie istotną wówczas, gdy prawodawca, zmieniając prawo zmierza do pogorszenia sytuacji prawnej jego adresatów. Podobnie jak vacatio legis mogą zapewnić zachowanie przez pewien czas korzystniejszych uprawnień wynikających z dotychczasowego prawa mimo zastąpienia go nową, odmienną regulacją prawną. Roli przepisów przejściowych nie można utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych ustawy o grach hazardowych, które wprowadzają szereg istotnych ograniczeń działalności w zakresie urządzania gier hazardowych, w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym.
Przepisy przejściowe, co do zasady, pozwalają na pełną realizację dotychczasowych zezwoleń i chronią, do czasu ich wygaśnięcia, przed skutkami nowej ustawy o grach hazardowych. Nie ograniczają też dotychczasowych możliwości urządzania gier hazardowych na podstawie posiadanych zezwoleń. Ze swej istoty nie pełnią więc funkcji ograniczeń i zakazów tego, co było przedmiotem praw przewidzianych dawną ustawą. Byłoby to zresztą sprzeczne z art. 144 i 145 u.g.h., które uchylają ustawę "dawną" i stanowią o wejściu w życie ustawy "nowej". Te zaś przepisy nie są oczywiście "techniczne". Próba takiej ich oceny prowadziłaby bowiem do generalnego podważania prawa ustawodawcy do zmiany istniejącego status quo w dziedzinie działalności hazardowej. Z tą myślą koresponduje wyrok TSUE z 11 czerwca 2015 r., C-98/14, w którym Trybunał stwierdził, że podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, ale jedynie kwestionować sposób wprowadzenia takich zmian (pkt 78).
Ponadto, zasada pewności prawa nie wymaga braku zmian ustawodawczych, ale wymaga w szczególności, aby ustawodawca wziął pod uwagę szczególną sytuację podmiotów i w razie potrzeby odpowiednie stosowanie nowych przepisów prawnych (pkt 79).
Z powyższych względów, wbrew stanowisku skarżącej spółki, brak jest podstaw do przypisania przepisowi przejściowemu, jakim jest art.138 ust. 1 u.g.h., charakteru technicznego. Dlatego brak notyfikacji tego przepisu Komisji Europejskiej nie może prowadzić do odmowy jego zastosowania w odniesieniu do przedsiębiorcy.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.