Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił – w wyniku rozpoznania skargi M. W. – decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 2 marca 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia 22 grudnia 2004 r., wydaną w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, zasądzając jednocześnie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania oraz orzekając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
W uzasadnieniu wskazanego wyroku podano w szczególności, iż organ I instancji, po rozpoznaniu wniosku M. W. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, orzekając przy powołaniu jako podstawy prawnej art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r.:
- – odmówił przyznania płatności na rok 2004 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i nałożył karę pieniężną w wysokości 3.709,54 zł, która miała być potrącana z płatności pomocy w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych,
- – odmówił przyznania płatności na 2004 r. z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej z nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 5.158,78 zł, również do potrącenia z płatności pomocy należnych w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych.
Sąd I instancji uchylając wyżej opisane decyzje stwierdził, iż wprawdzie (wbrew zarzutom skargi) dokonana w nich wykładnia art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. była trafna (z wymienionego przepisu wynika bowiem, że płatności przysługują producentowi rolnemu na będące w jego posiadaniu grunty rolne, utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, a M. W. nie był we władaniu ośmiu, stanowiących jego własność działek o łącznej powierzchni 22,98 ha - wśród ujętych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, były one bowiem oddane w dzierżawę), to jednak w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia procedury administracyjnej – w szczególności art. 8 i 9 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podniósł, że z zasady obowiązku informowania obywateli o przepisach prawa wynika bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji publicznej nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucania skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli, przy czym obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych powinien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe.
Zdaniem Sądu I instancji fakt, że dopłaty unijne dla rolników są nową instytucją prawną i zasady interpretacji tych przepisów nie są jeszcze powszechnie znane, obligował do szczególnej staranności w zakresie informowania i wyjaśniania obowiązujących w tym względzie reguł.
Z akt niniejszej sprawy nie wynika natomiast, aby skarżący został prawidłowo pouczony o przysługujących mu prawach oraz wiążących go obowiązkach. Nie spodziewał się sankcji w postaci wymierzenia kary pieniężnej w sytuacji stwierdzenia, że nie należą mu się dopłaty. Dążył zaś do uzyskania odpowiedzi, czy dopłaty mu się należą.
Ponadto według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygające organy nie wskazały precyzyjnie podstawy wyliczenia nałożonych kar pieniężnych, co wyłączyło w tym zakresie możliwość kontroli.
W złożonej skardze kasacyjnej Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zarzucił opisanemu wyżej wyrokowi "naruszenie prawa materialnego poprzez niezasadne uznanie", że M. W. "działał pod wpływem błędu i co za tym idzie mylne zastosowanie przez Sąd I instancji artykułów 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego".
Wniosek skargi kasacyjnej zmierzał do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.
Według wywodów uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący był informowany w kwestii legitymacji do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W szczególności w marcu 2004 r. biura powiatowe Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając z polecenia jej Prezesa, prowadziły szeroko rozpropagowaną akcję informacyjną adresowaną do potencjalnych beneficjentów. Skarżący wziął w niej udział, co potwierdza jego podpis w liście obecności na spotkaniu zorganizowanym 2 marca 2004 r. W trakcie cyklu wykładów uczestnicy otrzymali pełne informacje zarówno co do warunków jakie należy spełnić przy ubieganiu się o przedmiotowe dopłaty, jak i w zakresie grożących sankcji w razie podjęcia nieprawidłowych działań. Wszyscy uczestnicy szkoleń otrzymali specjalne broszury dotyczące omawianego tematu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna – w postaci, w jakiej została sformułowana – musiała ulec oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie wystąpiła nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a.
Sprawę należało zatem rozpoznać w granicach wyznaczonych przez skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. W myśl art. 174 p.p.s.a. można ją oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Według art. 176 p.p.s.a. również przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej.
Zaznaczyć wypada nadto, że właśnie kształt wymogów dotyczących skargi kasacyjnej spowodował, że jej sporządzenie jest możliwe tylko przez profesjonalnie przygotowane podmioty (art. 175 p.p.s.a.).
Przedmiotowa skarga kasacyjna odwołała się – wśród przepisów p.p.s.a. – jedynie do art. 173 ("na podstawie art. 173.... zaskarżam w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2006 r....").
Sformułowany w niej zarzut dotyczył zaś wskazania na "obrazę prawa materialnego poprzez niezasadne uznanie, że skarżący działał pod wpływem błędu i co za tym idzie mylne zastosowanie w przedmiotowej sprawie przez Sąd I instancji artykułów 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego".
Takie ujęcie zarzutu skargi kasacyjnej wywołuje zastrzeżenia.
Po pierwsze wskazać należy, iż wprawdzie naruszenie prawa materialnego jest powołane w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jako jedna z podstaw skargi kasacyjnej, ale skuteczne powołanie tej podstawy kasacyjnej wymaga przede wszystkim oznaczenia, jakie to konkretnie przepisy prawa materialnego zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem. Następnie zaś określenia, w czym się wyrażało naruszenie wskazanego przepisu, mając na względzie, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić w dwu formach, tj. błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania.
Z brzmienia przedmiotowej skargi kasacyjnej nie wynika oznaczenie żadnego przepisu prawa materialnego, który miałby zostać naruszony zaskarżonym wyrokiem. W szczególności nic nie wynika z ogólnikowego sformułowania "poprzez niezasadne uznanie, że skarżący działał pod wypływem błędu".
Co do zaś powołania się na obrazę jedynych skonkretyzowanych przepisów prawa, tj. art. 8 i 9 k.p.a., to z całą pewnością nie należą one do prawa materialnego. Zamieszczone są bowiem w Kodeksie postępowania administracyjnego i regulują zasady ogólne procedury administracyjnej.
W świetle przedstawionych uwag nie można było przyjąć skutecznego powołania się przez skargę kasacyjną na podstawę określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Pozostało zatem rozważyć, czy treść skargi kasacyjnej upoważniała przyjęcie, że została skutecznie powołana druga z podstaw wymienionych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
I w tym przypadku udzielić należy odpowiedzi negatywnej.
Stwierdzić bowiem należy, iż skuteczne powołanie się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga wskazania naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym.
Skarga kasacyjna jest bowiem skierowana przeciwko zaskarżonemu wyrokowi sądu administracyjnego i nie jest zatem możliwe jego podważanie bez zgłoszenia zarzutów nakierowanych na wykazanie uchybienia normom regulującym postępowanie sądowe.
Dokonując kontroli stosowania prawa, sąd administracyjny ocenia oczywiście również legalność przestrzegania przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej przepisów proceduralnych, nie zmienia to jednak wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej na tym tle nie mogą ograniczać się do wskazania naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organem administracji publicznej.
Tylko bowiem na gruncie przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym wchodzi w rachubę wykazywanie wadliwości proceduralnej zaskarżonego wyroku.
W tym sensie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela tezę wyrażoną w wyroku z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 104/05 (OSP z I, poz. 7 z 2007 z aprobującą glosą A. Kubiak-Kozłowskiej), iż art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów postępowania sądowego.
Reasumując przeprowadzone wywody wypada podkreślić, iż z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.