Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r. (sygn. akt V SA/Wa 2158/15) oddalił skargę [A.] S.A. z siedzibą w W. (dalej jako: "Spółka", "skarżąca") na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia [...] maja 2009 r. [A.] S.A. z siedzibą w W. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w salonie gier na automatach w R. przy ul. M. [...].
Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Minister Finansów - działając na podstawie art. 118 i art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 - dalej jako: "u.g.h.") - umorzył postępowanie w sprawie ww. wniosku [A.] S.A.
Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Minister Finansów - po rozpoznaniu odwołania - utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji.
Wyrokiem z dnia 11 października 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1545/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę podzielając stanowisko organów o związaniu treścią art. 118 i art. 129 ust. 2 u.g.h. i prawidłowym zastosowaniu tych przepisów i umorzeniu postępowanie w sprawie wydania wnioskowanego przez skarżącą zezwolenia.
Na skutek złożonej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2013 r. (sygn. akt II GSK 476/11) uchylił wyrok Sądu I instancji oraz obie wydane w sprawie decyzje. NSA wskazał, że organ administracji ponownie rozpatrując sprawę powinien dokonać oceny charakteru prawnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia przepisów ustawy o grach hazardowych oraz uwzględnić wykładnię pojęcia "przepisu technicznego", dokonaną w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: "TSUE") z dnia 19 lipca 2012 r., wydanego w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11.
W konsekwencji, Minister Finansów decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. (nr [...]) umorzył postępowanie w sprawie wniosku spółki o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach urządzanych w salonie gier na automatach w R. przy ul. M. [...].
Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]) Minister Finansów jako organ odwoławczy - działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. - dalej jako: "o.p."), art. 8, art. 118, art. 129 ust. 2 i art. 144 u.g.h. - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r.
Minister wyjaśnił, iż przepisy u.g.h. regulujące problematykę zezwoleń i koncesji na działalność gospodarczą w zakresie gier hazardowych, łącznie z jej przepisami przejściowymi, stanowią regulacje niedyskryminacyjne w rozumieniu przyjmowanym w orzecznictwie TSUE dotyczącym swobody przepływu towarów, co oznacza, że nie są one w rozumieniu tych przepisów przeszkodami (ograniczeniami) w swobodnym przepływie towarów pomiędzy państwami członkowskimi. Z kolei nie będąc przeszkodami w swobodnym przepływie towarów będące podstawą zaskarżonej decyzji przepisy nie są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.: dalej: dyrektywa 98/34/WE), objętymi obowiązkiem uprzedniej ich notyfikacji Komisji Europejskiej.
Minister podkreślił także, iż ustawa o grach hazardowych w sposób skuteczny uchyliła i derogowała poprzednio obowiązującą w tym zakresie ustawę o grach i zakładach wzajemnych. Oznacza to, że ustawa o grach hazardowych weszła w sposób skuteczny w życie i stanowi obecnie część polskiego porządku prawnego wobec tego nie ma żadnych powodów do tego, by podważać moc obowiązującą tej ustawy i twierdzić, że ona cała lub też niektóre jej przepisy, w szczególności zaś przepisy mogące być uznane za przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, nie obowiązują i nie mają mocy wiążącej.
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż w świetle obowiązującej regulacji ustawy o grach hazardowych brak było podstaw prawnych do przedłużenia stronie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach, w szczególności w sytuacji, gdy przepis ustawy jednoznacznie wyłącza możliwość przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.
Sąd I instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie umorzenia postępowania dokonano na podstawie art. 129 ust. 2 u.g.h. stanowiącego, że postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Powyższy przepis został wprowadzony jako regulacja prawna przejściowa odnosząca się do zaistniałych zmian dotyczących reglamentacji w prowadzeniu działalności gospodarczej w grach hazardowych.
Wobec tego zdaniem WSA rozstrzygnięcia wymagało czy art. 129 ust. 2 u.g.h. stanowiący podstawę prawną decyzji, a także "art. 135 ust. 1 i art. 138 ust. 1" tej ustawy są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Na konieczność przeanalizowania tego problemu zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 20 maja 2013 r. II GSK 476/11 nakazał Ministrowi Finansów uwzględnienie w ramach ponownego rozpatrywania sprawy wykładni pojęcia "przepisu technicznego" dokonanej w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2002 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11.
Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z orzeczeniem z treści art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE wynika, że pojęcie "przepis techniczny" obejmuje trzy kategorie przepisów, tj. specyfikacje techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy, "inne wymagania" zdefiniowane w art. 1 pkt 4 dyrektywy oraz zakazy produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i użytkowania produktów, wskazane w art. 1 pkt 11 dyrektywy. Wyjaśnił także, że przepisy należą do trzeciej kategorii przepisów technicznych, wymienionej w art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34, (czyli mogą być traktowane jako owe zakazy), jeżeli ich skutek wykracza w sposób oczywisty poza samo określenie dopuszczalnych przeznaczeń produktu i nie polega jedynie na ograniczeniu sposobu jego użytkowania (pkt 31). Orzekł także, że przepisy krajowe ustawy o grach hazardowych można uznać za przepisy techniczne w rodzaju "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one warunki determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu (pkt 35 wyroku, tak też w wyroku w sprawie Lindberg, C - 267/03, pkt 72). Uznał również, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych (pkt 36 zdanie pierwsze).
Ponadto orzeczenie TSUE wskazuje na "potencjalnie techniczny charakter" przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych tj. art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 1 i art. 138 ust. 1, czyli nie przesądza ich technicznego charakteru, pozostawiając tę kwestię do rozstrzygnięcia sądowi krajowemu.
Sąd I instancji przyjmując wskazówki zawarte w ww. wyroku TSUE uznał, że przepis art. 129 ust 2. nie kwalifikuje się do żadnej z ww. trzech kategorii przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Przede wszystkim wskazał, że regulacja nie dotyczy produktów (automatów do gier) w taki sposób, że mogłaby wpływać istotnie na ich właściwości lub sprzedaż (inne wymagania) oraz nie wprowadza zakazów, które wiązałyby się z trzecią, wyżej wymienioną kategorią przepisów technicznych. Ponadto WSA wskazał, że przepis art. 129 ust. 2 u.g.h. nie może być również uznany za specyfikację techniczną bowiem nie zawiera żadnych ograniczeń albo warunków dotyczących strony przedmiotowej reglamentowanej działalności.
Zatem w ocenie Sądu I instancji stwierdzenie braku technicznego charakteru przepisu art. 129 ust. 2 u.g.h. spowodowało, że przepis ten należało zastosować. Wobec tego słusznie Minister Finansów oparł swoje rozstrzygnięcie na przedmiotowej regulacji, przeprowadzając wcześniej racjonalny wywód na temat kwalifikacji prawnej spornego przepisu.
[A] S.A. z siedzibą w W. (poprzednio [A.] S.A.) w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosły o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji organów oby instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- - art. 8 i art. 9 w związku z art. 1 pkt 11 dyrektywy Nr 98/34/WE poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis art. 129 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 135 ust. 2 u.g.h. nie stanowią przepisów technicznych i są prawnie skuteczne, pomimo braku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 dyrektywy Nr 98/34/WE i wprowadzenia przepisów tejże ustawy do krajowego porządku prawnego z naruszeniem prawa wspólnotowego, co powoduje, że pozostają one prawnie bezskuteczne i nie mogą być stosowane;
- - art. 34, art. 49 i art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez oparcie zaskarżonego wyroku na przepisie art. 129 ust. 2 u.g.h.
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a to:
- - art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ lub cl oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 120, art. 121 § 1, art. 233 § 1 pkt 2 lit a in principio o.p. poprzez uznanie, że organ prawidłowo zastosował art. 129 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 135 ust. 2 u.g.h., pomimo tego, że przepisy te naruszają postanowienia prawa wspólnotowego, a w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów.
Minister Finansów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych w tym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Na wstępie należy przypomnieć, że decyzje Ministra Finansów zostały wydane w wyniku ponownego przeprowadzenia przez ten organ postępowania, po uprzednim uchyleniu wyroku WSA oraz obu decyzji Ministra Finansów przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 2150/11 Wyrokiem tym, zawierającym wskazówki co do dalszego postępowania przy rozpoznawaniu sprawy Minister Finansów został zobowiązany do dokonania oceny charakteru prawnego art. 129 ust. u.g.h., stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia oraz uwzględnienia wykładni pojęcia "przepisu technicznego", dokonanej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., zapadłym na kanwie spraw C-213/11, C-214/11 i C-217/11.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały skonstruowane na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które zdaniem strony, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota zarzucanych naruszeń sprowadza się łącznie do tego, że Sąd
- I. instancji bezpodstawnie uznał, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych (art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1, art. 129 ust.
- 2) nie stanowiły regulacji technicznej w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, w związku z czym art. 129 ust. 2 tej ustawy, stanowiący podstawę wydania decyzji przez Ministra Finansów, mógł być stosowany w rozpatrywanej sprawie i na skutek tego błędnie przyjął, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już niejednokrotnie co do tego, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, w tym art. 129 ust. 2, nie mają charakteru technicznego, nie wymagają notyfikacji i w związku z tym mogą być stosowane (np. wyroki NSAzdnia: 21 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1629/15; 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2250/15; 4 listopada 2015 r. sygn. akt II GSK 58/14; 17 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2036/15; 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II GSK 2692/15). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie to stanowisko w pełni podziela.
Wobec powyższego na wstępie należy podkreślić, że w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach Fortuna i inni TSUE stwierdził, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych w odniesieniu do automatów do gier o niskich wygranych nie należą do kategorii "specyfikacji technicznych" ani "zakazów produkcji przywozu i wprowadzania do obrotu" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. W pkt 35 omawianego wyroku zakwalifikował przepisy przejściowe do kategorii tzw. "innych wymagań". Te "inne wymagania", według art. 1 pkt 4 dyrektywy, to wymagania nałożone na produkt, m. in. dotyczące użytkowania produktu, które mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. W wyroku tym nie przesądzono, że przepisy przejściowe omawianej ustawy są "przepisami technicznymi", a jedynie wyjaśniono jak należy rozumieć techniczny charakter przepisów w rozumieniu dyrektywy w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy przejściowe normują "przejściową" sytuację prawną działających na rynku podmiotów między dawnym a nowym stanem prawnym. Roli przepisów przejściowych nie można zatem utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych ustawy o grach hazardowych, które wprowadzają szereg istotnych ograniczeń działalności w zakresie urządzania gier hazardowych, w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym.
Przepisy przejściowe nie ograniczają dotychczasowych możliwości urządzania gier hazardowych na podstawie posiadanych zezwoleń. Ze swej istoty nie pełnią więc funkcji ograniczeń i zakazów tego, co było przedmiotem praw przewidzianych dawną ustawą.
Wyznaczone w przepisach przejściowych granice zachowania dotychczasowych uprawnień (do czasu wygaśnięcia udzielonych zezwoleń), związane z zastąpieniem zezwoleń koncesjami na prowadzenie kasyna gry siłą rzeczy nie pozwalają na wydawanie, po wejściu w życie nowej ustawy nowych zezwoleń na starych zasadach. Nie znaczy to jeszcze, że wprowadzają zakaz wydawania nowych zezwoleń, ponieważ taki zakaz wynika z przepisów merytorycznych, wprowadzających zmiany dotyczące działalności w zakresie gier hazardowych. Przedstawiony sposób widzenia przepisów przejściowych znajduje potwierdzenie w spostrzeżeniu, że ich brak (pominięcie przez ustawodawcę albo odmowa zastosowania) niczego nie zmieniłby w sytuacji podmiotów, które złożyły wniosek o zezwolenie pod rządami poprzedniej ustawy. Na gruncie nowej ustawy, ze względu na treść art. 118 u.g.h. nie mogłyby one bowiem uzyskać zezwolenia, nawet jeżeli wniosek o zezwolenie został złożony przed wejściem w życie tej ustawy, ponieważ ww. przepis nakazuje stosowanie ustawy nowej, zaś ta nie przewiduje w ogóle wydawania zezwoleń i nie dopuszcza możliwości prowadzenia takiej działalności na podstawie zezwolenia. Przewiduje natomiast w art. 6 ust. 1 u.g.h. wymaganie posiadania koncesji na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach.
Ponadto zauważyć należy, że skoro treść przepisu odnosi się do zezwoleń, to tym samym nie może być łączona z produktem. Zatem treść tego przepisu należy oceniać w powiązaniu z art. 6 ust. 1 u.g.h., a nie z ograniczeniami jakie wynikają na gruncie u.g.h. w związku z miejscem i formą prowadzenia działalności, z czym mamy do czynienia w art. 14 ust. 1 u.g.h. NSA podkreśla, że wyrok TSUE jednoznacznie na techniczny charakter wskazuje w odniesieniu do art. 14 ust. 1 ustawy, a nie jej art. 6 ust.
1. Rozciąganie tej właściwości przepisu na treść art. 129 ust. 2 u.g.h. jest nieuprawnione, dlatego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że ten przepis nie podlegał notyfikacji, tym samym poprawnie mógł być stosowany w rozpoznanej sprawie.
NSA podkreśla również, że skoro art. 6 ust. 1 u.g.h. odnosi się do podmiotowych właściwości zezwolenia, to nie może być traktowany jako techniczny, a tym samym nie można uznać za techniczne przepisów, które również odnoszą się do podmiotowego aspektu tych zezwoleń, a niewątpliwie takimi przepisami są przepisy przejściowe, w tym art. 129 ust. 2 u.g.h.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Minister Finansów po przedstawieniu dokonanych ustaleń na podstawie wskazówek zawartych w wyroku
NSA z dnia 20 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 476/11, w konkluzji prawidłowo stwierdził, że przepisy przejściowe, w tym art. 129 ust. 2 u.g.h. nie mają charakteru normy technicznej w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i nie podlegały notyfikacji, a tym samym konieczne było zastosowanie art. 129 ust. 2 u.g.h. jako przepisu prawa obowiązującego z punktu widzenia wymogów tworzenia przepisów prawa zarówno krajowych jak i wspólnotowych, co słusznie podzielił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, oddalając skargę spółki.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.