Uzasadnienie
I
Wyrokiem z 11 maja 2015 r. (sygn. akt III SA/Gl 119/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę stowarzyszenia A (skarżąca), uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (SKO) z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie zakazu powadzenia działalności gospodarczej oraz wykreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców. Ponadto WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził od SKO na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta Gliwice (organ I instancji) zakazał skarżącej prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie ośrodka szkolenia kierowców i skreślił ją z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców w zakresie ośrodka "[...] Ośrodek Szkolenia Kierowców w Gliwicach". Organ I instancji ustalił, że w okresie od 15 lutego do 10 marca 2013 r. organizowane przez skarżącą zajęcia z części teoretycznej szkolenia kandydatów na kierowców kat. C+E dotyczące zasad postępowania w razie uczestnictwa w wypadku drogowym oraz zasad udzielania pomocy ofiarom wypadku były prowadzone przez osobę, która nie posiadała kwalifikacji, o jakich mowa w art. 8 ust. 2 ustawy z 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 757 ze zm.). Z uwagi na to organ I instancji uznał, że skarżąca wielokrotnie prowadziła szkolenia w sposób niezgodny z warunkami prowadzenia zajęć określonymi w art. 26 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j.
Dz. U. z 2014 r., poz. 600 ze zm.), co z kolei stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców w rozumieniu art. 45 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Stwierdzenie rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności skutkowało wydaniem w stosunku do skarżącej zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie ośrodka szkolenia kierowców i wykreśleniem jej z prowadzonego przez organ I instancji rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców - w zakresie określonego ośrodka szkolenia kierowców w Gliwicach.
Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji.
Decyzją z [...] listopada 2014 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta Gliwice, że stwierdzone w toku postępowania nieprawidłowości odpowiadają definicji rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i stanowią podstawę do wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Zdaniem SKO, z art. 26 ust. 5 ustawy o kierujących pojazdami w sposób wyraźny wynika, że zajęcia podczas szkolenia w zakresie nauki udzielania pierwszej pomocy przeprowadza obligatoryjnie osoba, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym. Kolegium nie podzieliło natomiast stanowiska skarżącej, że obowiązek przeprowadzenia takiego szkolenia przez ratownika dotyczy jedynie sytuacji łącznego przeprowadzenia wykładu i zajęć praktycznych i nie dotyczy szkoleń na prawo jazdy kategorii C+E.
Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję SKO. Podniosła w szczególności, że określony w art. 26 ust. 5 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami obowiązek przeprowadzenia szkolenia przez ratownika dotyczy wyłącznie szkoleń przeprowadzanych łącznie w formie wykładu i ćwiczeń praktycznych i nie dotyczy szkoleń na prawo jazdy kategorii C+E w zakresie zasad zachowania się w przypadku uczestnictwa w wypadku drogowym i pomocy medycznej. Stwierdziła również, że stwierdzone uchybienie nie miało charakteru rażącego.
WSA uwzględnił skargę.
Sąd stwierdził, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, stanowiący, że: "starosta, o którym mowa w art. 28 ust. 3, wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców". WSA wskazał, że definicję rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców zawiera art. 45 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, który stanowi, że rażącym naruszeniem warunków jest m.in. wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć.
WSA wskazał, że elementem szkolenia jest nauka udzielania pierwszej pomocy (art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami). Z art. 26 ust. 5 ustawy o kierujących pojazdami wynika, że szkolenia w tym zakresie prowadzi osoba, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym, czyli lekarz systemu, pielęgniarka systemu lub ratownik medyczny.
Za niezasadne uznał WSA zarzuty naruszenia przez SKO § 5 i § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 13 lipca 2012 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz. U. z 2012 r., poz. 1019; rozporządzenie z 13 lipca 2012 r.) w związku m.in. z art. 23 ust. 2 pkt 3 i art. 26 ust. 5 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że szkolenie kandydatów na kierowców kategorii C+E w zakresie zasad zachowania się w przypadku uczestnictwa w wypadku drogowym obligatoryjnie musi być przeprowadzone przez osobę, o jakiej mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym.
Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko SKO, że ustawa o kierujących pojazdami w art. 26 ust. 5 wyraźnie określa, kto przeprowadza zajęcia podczas szkolenia z udzielania pierwszej pomocy, nie czyniąc w tym zakresie żadnych wyjątków.
Sąd podkreślił jednak, że zakaz prowadzenia działalności gospodarczej został wydany na podstawie art. 45 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, czyli wobec rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie w świetle tego przepisu do rażącego naruszenia prawa dochodzi w sytuacji prowadzenia szkolenia sposób niezgodny z programem szkolenia, tym niemniej w każdym przypadku należy stwierdzić czy rzeczywiście doszło do rażącego naruszenia prawa.
WSA wskazał, że kwestia rażącego naruszenia prawa została szeroko omówiona w doktrynie i orzecznictwie na tle art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; kpa). Najczęściej wskazuje się, że warunkiem koniecznym do uznania naruszenia prawa za rażące jest oczywisty charakter tego naruszenia. Zdaniem WSA, o rażącym naruszeniu prawa nie można, co do zasady, mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową. Sąd dodał, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.
W ocenie WSA, rozporządzenie z 13 lipca 2012 r. oraz załącznik nr 1 do tego rozporządzenia (dotyczący szczegółowego programu szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy poszczególnych kategorii) wprowadza wątpliwości interpretacyjne co do brzmienia przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Wątpliwości te dotyczą programu szkolenia w kat. C+E. Wobec tego nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 45 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, nawet mimo dokonania przez skarżącą błędnej wykładni przepisów rozporządzenia z 13 lipca 2012 r.
II
SKO złożyło skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając go w całości. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
SKO zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 45 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. b) oraz art. 23 ust. 2 pkt 3 i art. 26 ust. 5 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO podniosło w szczególności, że rozporządzenie z 13 lipca 2012 r. nie wprowadza wątpliwości co do programu szkolenia w kat. C+E, gdyż z art. 26 ust. 5 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami jasno wynika, że zajęcia podczas szkolenia w zakresie nauki udzielania pierwszej pomocy przeprowadza obligatoryjnie osoba, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym. Skoro przepis ustawy nie wprowadza w tym zakresie żadnych wyjątków i ograniczeń, to nieuzasadnione jest doszukiwanie się ich w przepisach wykonawczych do ustawy, które nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami ustawy. Brak jest zatem postaw prawnych, aby przyjmować, że istnieją jakiekolwiek wątpliwości prawne co do kwalifikacji osób, które mogą przeprowadzać zajęcia podczas szkolenia w zakresie nauki udzielania pierwszej pomocy przy kategorii prawa jazdy C+E.
Zdaniem SKO, WSA interpretując przesłankę rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców (zdefiniowaną w art. 45 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami) zastosował art. 156 kpa, mimo że przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania. W sprawie nie chodziło bowiem o rażące naruszenie prawa, lecz warunków wykonywania działalności gospodarczej. Ponadto w toku postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym nie można stosować art. 156 kpa
SKO podniosło, że przyjęta przez WSA wykładnia art. 45 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. b) oraz art. 23 ust. 2 pkt 3 i art. 26 ust. 5 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami jest błędna, gdyż uwzględnia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zaś przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. Zdaniem SKO, powyższe przepisy ustawy o kierujących pojazdami należy interpretować w ten sposób, że w razie wielokrotnego prowadzenia szkolenia kierowców w zakresie nauki udzielania pierwszej pomocy przez osobę niebędącą lekarzem systemu, pielęgniarką systemu lub ratownikiem medycznym, wydawana jest decyzja administracyjna zakazująca wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadny jest zarzut błędnej wykładni prawa materialnego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji SKO stanowił art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami. Przepis ten stanowi: "Starosta, o którym mowa w art. 28 ust. 3, wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców". Z przepisu tego wyraźnie wynika, że zakaz wykonywania działalności gospodarczej w postaci prowadzenie ośrodka szkolenia kierowców wydawany jest w razie "rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców". W art. 45 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami ustawodawca wskazał, że rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest m.in. wielokrotne prowadzenie szkolenia: "w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć" (art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy) oraz "w sposób niezgodny z programem szkolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2" (art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy).
W zaskarżonym wyroku WSA ustalił treść art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami sięgając do utrwalonej w orzecznictwie i piśmiennictwie interpretacji wyrażenia "rażące naruszenie prawa", zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Stanowisko WSA jest błędne.
Przede wszystkim WSA nie dostrzegł, że art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami wyraźnie wskazuje na "rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej", a nie na "rażące naruszenie prawa". Ponadto, WSA nie zauważył, że "rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców" zostało zdefiniowane w art. 45 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami i nie wymaga wykładni poprzez odwołanie się do znaczenia pojęcia zawartego w innym akcie normatywnym.
Reasumując, art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami jednoznacznie wskazuje, że decyzja zakazująca wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest wydawana, jeżeli zostanie stwierdzone, że doszło do rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, to jest w razie stwierdzenia któregokolwiek z przypadków wymienionych w art. 45 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami.
Z uzasadnień wydanych w niniejszej sprawie decyzji wynika, że organy administracji uznały, iż rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców było wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć, a zatem przypadek określony w art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. Zdaniem organów, skarżąca naruszyła warunek przeprowadzania zajęć, który został określony w art. 26 ust. 5 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami. Przepis ten stanowi, że: "zajęcia podczas szkolenia prowadzą: (...) osoba, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy z 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2013 r. poz. 757, 1245 i 1635) - w zakresie, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 5 pkt 4".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA dokonał prawidłowej wykładni art. 26 ust. 5 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami. Trafnie uznał, że podczas szkolenia zajęcia dotyczące nauki udzielania pierwszej pomocy może przeprowadzać wyłącznie osoba, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym, czyli lekarz systemu, pielęgniarka systemu lub ratownik medyczny.
Natomiast WSA błędnie stwierdził, że "w rozpatrywanej sprawie organy jako przyczynę wydania zakazu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej wskazują rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców poprzez wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z programem szkolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2". Jest to bowiem przypadek określony w art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami. Tymczasem z decyzji wydanych w niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej, wynika, że zdaniem organów skarżąca rażąco naruszyła warunki wykonywania działalności w sposób określony w art. 45 ust. 2 pkt 1 lit a) ustawy o kierujących pojazdami (s. 1, 5 i 6 decyzji organu I instancji oraz s. 3 decyzji SKO). W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zbędne jest odnoszenie się do zarzutu dokonania przez WSA błędnej wykładni art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami, skoro przepis ten nie miał w sprawie zastosowania.
Za zasadny należy uznać zarzut dokonania błędnej wykładni art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami. Przepis ten stanowi: "szkolenie osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania motorowerem lub pojazdem silnikowym jest prowadzone zgodnie z programem szkolenia i obejmuje naukę udzielania pierwszej pomocy przeprowadzaną w formie wykładów i zajęć praktycznych". Wbrew stanowisku WSA, z przepisu tego wyraźnie wynika, że szkolenie osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym (a zatem również pojazdem, do kierowania którego niezbędne jest prawo jazdy kategorii C+E) musi obejmować naukę udzielania pierwszej pomocy. WSA błędnie również przyjął, że wątpliwości co do interpretacji przepisów ustawy wynikają z brzmienia przepisów rozporządzenia z 13 lipca 2012 r. Rozporządzenie to ma charakter wykonawczy do ustawy o kierujących pojazdami, a zatem powinno być interpretowane zgodnie z tą ustawą.
Ponadto, nawet jeśli między rozporządzeniem a ustawą istniałaby kolizja, to - jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej - zgodnie z zasadą lex superior derogat legi inferiori, zastosowanie znajduje ustawa.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; p.p.s.a.) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA.
Rozpoznając ponownie sprawę, WSA dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej w niniejszym wyroku.
O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz SKO zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które składają się: równowartość wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie adwokata, który sporządził skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA (180 zł).