Uzasadnienie
I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1022/19, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) po rozpoznaniu skargi A. S. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) z 8 marca 2019 r., nr KOC/5275/Dr/17, jak też decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 18 lipca 2017 r., nr ZDM/GKP/l/665/2017/K, w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i umorzył postępowanie administracyjne.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy (organ pierwszej instancji) o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w kwocie 157,50 zł. za zajęcie pasa drogowego pl. K. nr (...) w dniu (...) r., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez ustawienie w pasie drogowym namiotów o powierzchni 15,75 m2. Kolegium podzieliło ustalenia i ocenę organu pierwszej instancji, z których wynika, że we wskazanym terminie skarżący dokonał samowolnego zajęcia pasa drogowego w ramach ustawionego w pasie zieleni tzw. miasteczka protestu przed Sądem Najwyższym, gromadząc w tym zakresie materiał dowodowy potwierdzający zajęcie pasa drogowego i jego rozmiar, jak również osobę odpowiedzialną za to zajęcie oraz czas zajęcia pasa drogowego. Zdaniem SKO, z akt sprawy wynika, że to skarżący był organizatorem protestu w ramach którego ustawione zostały namioty.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę na decyzję Kolegium, którą WSA w Warszawie uwzględnił i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe.
Zdaniem WSA nie jest kwestionowane w sprawie, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło na potrzeby zgromadzenia publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 2019 r. poz. 631; dalej jako: p.o.z.). Przepis ten stanowi, że zgromadzeniem jest zgrupowanie osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób w określonym miejscu w celu odbycia wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych. Z dalszych przepisów ww. ustawy wynika, że organizator zgromadzenia ma obowiązek zawiadomić organ gminy o zamiarze zorganizowania zgromadzenia. Warunki ww. zgłoszenia określa ustawa. WSA wskazał, że jak wynika z art. 57 Konstytucji, każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. W myśl art. 11 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzenia się oraz do swobodnego stowarzyszania się, włącznie z prawem tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla ochrony swoich interesów.
Zgodnie z art. 11 ust. 2 Konwencji, wykonywanie tych praw nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. WSA stwierdził, że prawo do zgromadzenia jest podstawowym prawem demokratycznego społeczeństwa i, tak jak prawo do swobody wypowiedzi, jest jednym z fundamentów takiego społeczeństwa. W związku z tym nie może podlegać wykładni zawężającej. Tak rozumiane prawo to obejmuje przypadki zgromadzeń zarówno prywatnych, jak i przeprowadzanych w miejscach publicznych, zarówno demonstracji odbywających się w jednym miejscu, jak i marszy publicznych, a nadto może być wykonywane zarówno przez osoby prywatne, jak i przez organizatorów takich zgromadzeń.
WSA podkreślił, że w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 10 lipca 2012 r. nr 34202/06, w sprawie Berladir i inni przeciwko Rosji, zawarto pogląd, że mimo że demonstracja w publicznym miejscu może spowodować zakłócenia w życiu codziennym, włącznie z zakłóceniami ruchu drogowego, to ważnym jest, by władze publiczne wykazywały się pewnym stopniem tolerancji w odniesieniu do pokojowych zgromadzeń, jeżeli swoboda zgromadzania się gwarantowana przez art. 11 Konwencji nie ma zostać pozbawiona swej treści. Zdaniem WSA, w sprawie organ nie twierdził i nie dowodził, by protest utracił charakter zgromadzenia publicznego i nabrał cech zajęcia pasa drogowego pod inne cele realizowane przez skarżącego. Występuje zatem kolizja pomiędzy wartościami prawnie chronionymi, tj. konstytucyjnym prawem do zgromadzeń oraz celami prewencji ogólnej i szczegółowej oraz penalizacji zachowań niezgodnych z prawem na gruncie ustawy o drogach publicznych.
Tę kolizję - ze względu na cel posadowienia w pasie drogowym namiotów, jakim jest stworzenie swoistego zaplecza gospodarczego zgromadzenia publicznego - należy rozstrzygnąć przyjmując, że zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego podlegającego ustawie Prawo o zgromadzeniach, nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068; dalej: "u.d.p."). Wymaganie uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele związane z organizacją zgromadzenia na podstawie u.d.p., stanowiłoby, w ocenie WSA, ograniczenie uprawnienia konstytucyjnego i zasad korzystania z niego na podstawie ustawy Prawo o zgromadzeniach, a w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalna wykładnia przepisów prawa, która w następstwie prowadzi do naruszenia wolności konstytucyjnej.
Wyprowadzenie z domniemanych celów ograniczenia wolności konstytucyjnych nie jest dopuszczalne (wyrok NSA z 5 stycznia 2011 r., sygn. akt: I OSK 1907/10). Zdaniem WSA, brak było podstawy do nałożenia - na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. - kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na organizatora zgłaszającego zgromadzenie i zaskarżona decyzja stoi w sprzeczności z wyżej przywołanym zapisem art. 57 Konstytucji oraz z art. 11 ust 1 i 2 Konwencji. Wykładania prawa dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji uniemożliwiałaby organizowanie zgromadzeń uzależniając je od zgody organu administracji, wbrew zapisom ustawy zasadniczej i Prawa o zgromadzeniach.
II. Od powyższego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie tego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej zarzucono:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w warunkach uznania, że organy dokonały błędnej wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez uznanie Adama Słomki za zajmującego samowolnie pas drogowy w sytuacji, gdy był on jednocześnie organizatorem zgromadzenia, o którym mowa w art. 18 p.o.z., podczas gdy przepisy obydwu ustaw nie stoją względem siebie w sprzeczności i wykładania art. 40 ust. 12 ust. 1 u.d.p. w zakresie przesłanek nałożenia kary administracyjnoprawnej może być dokonana w oderwaniu od przepisów ustawy Prawo o zgromadzeniach;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 2.1. art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz art. 57 Konstytucji w związku z art. 11 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu przez sąd, że A. S. jako organizator zgromadzenia nie miał obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego pl. K. w rej. (...) w dniu (...)r. na umieszczenie w nim namiotów i nie mógł być podmiotem odpowiedzialnym z tytułu kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., podczas gdy przepisy ustawy Prawo o zgromadzeniach nie zwalniają organizatora zgromadzenia z obowiązku przewidzianego w art. 40 ust. 1 u.d.p, co powoduje, że w sytuacji trwałego zajmowania pasa drogowego choćby pod zaplecze techniczne zgromadzenia jest on obowiązany uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na to zajęcie;
- 2.2. art. 19 ust. 1 p.o.z. poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że skoro przepis ten wymaga od organizatora zgromadzenia zapewnienia przebiegu zgromadzenia zgodnie z prawem, to poprzez realizację tego przepisu należy rozumieć także uzyskanie przez organizatora zgromadzenia uprzedniego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji zajęcia pasa drogowego nie przez uczestników samego zgromadzenia, lecz jego zaplecze techniczne.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
- III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), jak też nie występują przesłanki uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania - art. 189 p.p.s.a.
W myśl art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna organu oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., przy czym w pierwszej kolejności NSA rozpoznał podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Nietrafny jest zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. W zakresie tego zarzutu Kolegium w istocie kwestionuje stosowanie prawa materialnego, bowiem wskazuje na wadliwe uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy ustalony w sprawie stan faktyczny dawał podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego w stosunku do organizatora zgromadzenia.
Z tego więc powodu organ jako podstawę zarzutu przyjmuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Natomiast sformułowanie takiej podstawy prawnej zarzutu jest wadą formalną tej części skargi kasacyjnej, gdyż podnosi naruszenie prawa materialnego w podstawie kasacyjnej odnoszącej się do naruszeń procedury. Artykuł 174 pkt 2 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że w ramach tej podstawy kasacyjnej mogą być wykazywane błędy w działaniu sądu pierwszej instancji, który, uchylając zaskarżoną decyzję ze względu na ten rodzaj uchybień, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., którą przyjmuje dla rozpoznawanego zarzutu SKO, należało odwołać się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i powiązać to naruszenie z przepisami procesowymi stosowanymi przez organ, które wadliwie ocenił WSA, jednakże zarzut takiego nie sformułowano.
Niezależnie od tego NSA zwraca uwagę, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest niewątpliwy, co potwierdza sam organ i co oznacza, że na etapie postępowania wyjaśniającego nie doszło do naruszeń prawa procesowego, które miałoby wpływ na rozstrzygnięcie, a tylko takie naruszenia mogłyby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną.
NSA nie dopatruje się także naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie i ten zarzut został postawiony w sposób wadliwy, jako powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jest on samodzielnym zarzutem, w którym SKO kwestionuje naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez sąd pierwszej instancji. Wada formalna tego zarzutu nie wyklucza jego merytorycznej oceny co wynika z treści uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1).
Ze względu na to, że zarzut ten koncentruje się na legitymacji biernej skarżącego, a więc kontekście materialnym wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, ocena zarzutu może być dokonana łącznie z zarzutami materialnymi. W tym zakresie skarga kasacyjna dopatruje się naruszenia prawa, a więc art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz art. 57 Konstytucji. Naruszenie tych przepisów przez sąd pierwszej instancji ma polegać na tym, że sąd dokonał błędnej wykładni tych norm przyjmując, że organizator zgromadzenia publicznego nie ma obowiązku uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy przepisy Prawa o zgromadzeniach nie zwalniają organizatora zgromadzenia z obowiązku uzyskania takiego zezwolenia. Zdaniem NSA zarzut tak postawiony jest zarówno merytorycznie nietrafny, jak i formalnie wadliwy. Wadliwość formalna polega na braku wskazania przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszonych przez sąd pierwszej instancji. Wada ta nie wpływa na ocenę zarzutu ze względu na wcześniej wskazaną uchwałę NSA, jednak jest ona potwierdzeniem niespełnienia przez skargę kasacyjną warunków określonych w ustawie.
W warstwie merytorycznej rozpoznawany zarzut jest niezasadny. NSA podziela pogląd sądu pierwszej instancji, że Prawo o zgromadzeniach reguluje podstawową wolność obywatelską i czyni to w sposób wyczerpujący. Oznacza to, że ograniczenia wolności zgromadzeń mogą wynikać z regulacji, która wprost odnosi się do organizacji i przebiegu zgromadzenia. Oczywiście ograniczenia w tym zakresie mogą znajdować się w innych ustawach niż Prawo o zgromadzeniach, jednak wówczas muszą wprost odnosić się do sposobów realizacji tej wolności.
Konsekwencją tego musi być stanowisko, że jakiekolwiek ograniczenia wolności zgromadzeń w zakresie miejsca, czasu i sposobu korzystania z niej mają wynikać z przepisów, które taką wolność regulują, niezależnie od tego w jakich aktach prawnych się znajdują. Zawsze jednak mają być wprost odniesione do tej wolności. Zatem ograniczenie wolności zgromadzeń, jak słusznie podkreślił sąd pierwszej instancji, nie może być dokonywane przez pryzmat regulacji, które nie są związane z organizacją i przebiegiem zgromadzenia. Gdyby tak było to wolność zgromadzeń stawałaby się iluzoryczna.
Tak więc zajęcie pasa drogowego w ramach zgromadzenia nie może podlegać regulacji określającej zasady zajmowania pasa drogowego przewidzianej w ustawie o drogach publicznych, co oznacza, że przepisy tej ustawy nie mają zastosowania w przypadku odbywania zgromadzenia. Z tego też powodu za niezasadne należy uznać zarzuty materialne skargi kasacyjnej, których istota sprowadza się do przyjęcia, że regulacja zawarta w art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.d.p. w związku z art. 57 Konstytucji nie jest wyłączona w przypadku zgromadzeń.
Rozpoznając tak ujęty zarzut należy stwierdzić, że w tym zakresie stanowisko sądu pierwszej instancji jest trafne. Przyjmuje ono wyłączność Prawa o zgromadzeniach, jako regulacji zupełnej dla odbycia zgromadzenia. Na rzecz tego poglądu przemawia to, że określona w art. 57 Konstytucji wolność zgromadzeń ma charakter prawa podstawowego. Może być ona realizowana tylko wówczas, gdy władza publiczna nie ma wpływu na korzystanie z tej wolności, poza sytuacjami wynikającymi wprost z ustawy. Tak tę wolność ujmuje orzecznictwo (zob. np. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2538/13). Oczywiście wolność zgromadzeń może być ograniczana, co wprost wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji, jednak warunki jej ograniczania muszą odnosić się do Prawa o zgromadzeniach i zawsze mają być interpretowane ścieśniająco.
NSA podkreśla, że ze względu na wolnościowy wymiar prawa do zgromadzeń, organy władzy publicznej mogą ingerować w tę wolność na zasadach określonych w Prawie o zgromadzeniach i ze wskazaniem, że ma to uzasadnienie w tam określonych wartościach. Z tego powodu art. 14 p.o.z. daje organom władzy publicznej możliwość zakazania odbycia zgromadzenia w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Oznacza to, że organ może przeciwdziałać realizacji wolności zgromadzeń, w sposób wyraźny wskazując powody zakazu.
Należy zauważyć, że w trakcie odbywania zgromadzenia organ ma możliwość działania na rzecz ochrony prawem określonych wartości, jeżeli uzna, że są one naruszane. W takich przypadkach może rozwiązać zgromadzenie - stosownie do treści art. 20 p.o.z. Jednak NSA zwraca uwagę, że zarówno zakaz odbycia zgromadzenia, jak i jego rozwiązanie, możliwe jest w sytuacjach określonych w tych przepisach. Z ich treści wynika, że podstawą takich działań nie może być naruszenie jakichkolwiek przepisów. W obu przypadkach ustawa jednoznacznie wskazuje, że ograniczenia w tym zakresie mogą polegać na naruszeniu przepisów Prawa o zgromadzeniach lub przepisów karnych. Zatem nawet naruszenie innych przepisów - niż wskazane - nie może być podstawą ograniczenia wolności zgromadzeń.
Mając na uwadze powyżej przedstawione argumenty, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym - na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842). NSA rozpoznając sprawę podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym art. 15zzs4 ust. 3 cyt ustawy należy traktować jako "przepis szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.