Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 27 września 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 889/10, oddalił skargę A.R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2010 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów o transporcie drogowym polegające na: umieszczeniu na dachu pojazdu urządzenia technicznego, oznaczeń przedsiębiorcy na pojeździe i nieokazanie przez kierującego dokumentów wymaganych przez przepisy prawa.
Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
W wyniku kontroli drogowej przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Inspekcji Transportu Drogowego [...] maja 2009 r. (stwierdzonej protokołem kontroli nr [...]) wykazano, że skontrolowanym pojazdem samochodowym był wykonywany krajowy przewóz okazjonalny osób na rzecz przedsiębiorstwa B.[...] – A.R., ul. P. lok. [...], [...] W. Na dachu pojazdu był umieszczony baner z oznaczeniami: "G.C. przewóz osób" i numerem telefonu, na pojeździe znajdowały się oznaczenia przedsiębiorcy, natomiast kierujący, poza wypisem z licencji na krajowy transport drogowy osób, nie okazał innych, wymaganych przez przepisy prawa dokumentów.
M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] października 2009 r., nr [...], na podstawie ustaleń zawartych m.in. w protokole kontroli i właściwych przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej: u.t.d. nałożył na A.R. karę pieniężną w łącznej kwocie 5.500,00 zł (5.000,00 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych; 500,00 zł za niewystawienie kierowcy zaświadczenia potwierdzającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań ustawowych). W ocenie Inspektora ustalenia stanu faktycznego w sprawie nie budziły wątpliwości, więc kary pieniężne nałożono na przedsiębiorcę zasadnie.
Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu drogowego decyzją z [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. A.R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zawieszenie postępowania z powodu zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy o sygn. akt Ts 224/09 dotyczącej stwierdzenia niezgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP, wstrzymanie wykonania decyzji i zasądzenie kosztów.
Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie był wykonywany krajowy transport drogowy osób w formie przewozów okazjonalnych.
W przypadku tego rodzaju transportu przewoźnik jest obowiązany wyposażyć kierującego w zaświadczenie potwierdzające jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań ustawowych. W aktach sprawy nie ma takiego zaświadczenia, toteż kara pieniężna za naruszenie prawa z tego powodu została nałożona zasadnie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci fotografii pojazdu, zeznań kierowcy i oględzin pojazdu dokonanych przez funkcjonariusza organu jednoznacznie potwierdza, że na jego dachu zamontowano baner z napisem "G.C. przewóz osób" i numerem telefonu. A zatem materiał dowodowy dostatecznie uzasadnił naruszenie przez przewoźnika art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Pojazd, którym wykonywano okazjonalny przewóz osób, w ten sposób upodobniono wbrew zakazowi do taksówki. Przy czym bez znaczenia dla wyniku sprawy była możliwość ewentualnego podłączenia banera do instalacji elektrycznej pojazdu.
A.R. skargą kasacyjną ten wyrok zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zwrócenie kosztów postępowania, wstrzymanie wykonania decyzji i zawieszenie postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270) dalej: p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 11 u.t.d. poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że w imieniu skarżącego był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego;
- 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, nie wynika okoliczność umieszczenia na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego, które konstrukcyjnie odpowiadało zakazowi określonemu w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.;
- 3. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 235, poz. 1701) dalej: "ustawa z 17 listopada 2006 r." oraz art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w zw. z pkt 1.8.3. załącznika do tej ustawy, poprzez przyjęcie, że skarżący był zobowiązany do okazania organowi administracji zaświadczenia o zatrudnieniu i spełnieniu przez skontrolowanego kierowcę wymagań z u.t.d., podczas gdy skarżący był zobowiązany jedynie do wystawienia takiego zaświadczenia, zaś do jego każdorazowego okazywania uprawnionym organom zobligowany był skontrolowany kierowca.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci:
- 1. art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne, okoliczność faktyczną – wykonywania w imieniu skarżącego okazjonalnego przewozu osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – podczas gdy okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby w tym dniu nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, które to błędne ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało zastosowanie wobec skarżącego art. 92 ust. 1 i 4 oraz art. 93 u.t.d.;
- 2. art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność – że w imieniu skarżącego był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera – osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem;
- 3. art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że w imieniu skarżącego był wykonywany okazjonalny przewóz osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z umieszczonym na dachu pojazdu urządzeniem technicznym lub lampą – podczas gdy na dachu pojazdu umieszczono jedynie plastykową puszkę pozbawioną jakichkolwiek cech urządzenia technicznego lub lampy, a powyższe błędne ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało błędne zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. i oddalenie skargi wniesionej na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego;
- 4. art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż skarżący był zobowiązany do okazania zaświadczenia o zatrudnieniu i spełnieniu wymogów przez kierowcę skarżącego, podczas gdy do okazania takiego zaświadczenia był zobligowany wyłącznie kierowca skarżącego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA spowodowało nałożenie kary pieniężnej na skarżącego za naruszenie art. 92 ust. 4 u.t.d. w zw. z pkt 1.8.3. załącznika do u.t.d.
W uzasadnieniu wniosku o zawieszenie postępowania sądowego wnoszący skargę kasacyjną zarzucił, że dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 18 ust. 5 u.t.d. występują rozbieżności, więc nie ma jednolitej wykładni tego przepisu. Rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w sytuacji, gdy powyższy przepis jest zaskarżony do TK godziłoby w interes prawny strony do rozstrzygnięcia jej sprawy.
Uzasadniając pozostałe zarzuty wnoszący skargę kasacyjną podniósł przede wszystkim, że na żadnym etapie postępowania nie udowodniono wykonywania przez stronę przewozu okazjonalnego osób, ponieważ nie wykazano, aby w dniu kontroli kierowca przewoził jakąkolwiek osobę.
Zdaniem skarżącego pojazd w dniu kontroli nie był wyposażony w podświetlaną lampę (baner) lub inne urządzenie techniczne lecz tylko w plastykową puszkę, która nie jest ani lampą, ani urządzeniem technicznym.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zaświadczenie, które kierowca był obowiązany okazać podczas kontroli drogowej, przewoźnik winien jedynie wystawić. W sytuacji, gdy kierowca nie okazał wymaganego zaświadczenia, przewoźnik nie ponosi odpowiedzialności administracyjnej za nie swoje zaniechanie.
Skarżący podał też argument, że przepisy u.t.d. nie różnicują przewozu osób taksówką i przewozu okazjonalnego osób.
Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest w części zasadna i w tej części podlega uwzględnieniu.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że [...] maja 2009 r. na rzecz A.R. B.P. W. był wykonywany krajowy transport drogowy osób w formie przewozów okazjonalnych. Poddany kontroli kierowca samochodu nie okazał funkcjonariuszowi Inspekcji Transportu Drogowego zaświadczenia o zatrudnieniu go przez przewoźnika wykonującego kontrolowany transport i o spełnieniu innych wymagań ustawowych dotyczących wykonywania takiego transportu. Za nieokazanie tego dokumentu organ administracji nałożył na przewoźnika karę pieniężną w wysokości 500,00 zł uznając ten stan faktyczny za naruszenie przewoźnika, polegające na niewystawieniu kierowcy wymaganego zaświadczenia. Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił pogląd organu w tej kwestii.
W skardze kasacyjnej zakwestionowano wyrok w tej części zarzucając, że z obowiązujących w dacie kontroli przepisów prawa wynika, że przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy jest zobowiązany wystawić zaświadczenie osobie, którą zatrudnia do wykonania czynności przewozu i która faktycznie ten przewóz wykonuje na jego rzecz. Zdaniem skarżącego przedsiębiorca ma jedynie obowiązek wystawienia takiego zaświadczenia. Natomiast obowiązek okazywania zaświadczenia podczas kontroli spoczywa na kontrolowanym kierowcy. Jeżeli podczas kontroli drogowej kierowca żądanego zaświadczenia nie okaże, to on ponosi odpowiedzialność administracyjną za to naruszenie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej są w tym zakresie uzasadnione.
Z art. 5 ust. 1 ustawy z 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym wynika, że kierowca zatrudniony przez przedsiębiorcę – przewoźnika drogowego do czasu uzyskania wpisu do prawa jazdy potwierdzającego odbycie szkolenia okresowego obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu zaświadczenie potwierdzające zatrudnienie i spełnienie wymagań określonych w u.t.d. oraz ustawie zmieniającej, wydane przez przewoźnika. Owo "spełnienie wymagań określonych w u.t.d. oraz w ustawie zmieniającej", dotyczy wyłącznie kierowców wykonujących przewozy drogowe. Obejmuje katalog niezbędnych wymagań, warunkujących wykonywanie przewozów (na przykład ukończenie 21 lat i odbycie szkolenia okresowego – art. 39a u.t.d.). Należy podkreślić, że są to wymagania adresowane do kierowców zamierzających wykonywać przewozy drogowe zgodnie z prawem. Nie dotyczą zaś przedsiębiorcy – przewoźnika zatrudniającego kierowcę.
Obowiązkiem przewoźnika drogowego jest natomiast wystawienie kierowcy zaświadczenia potwierdzającego fakt jego zatrudnienia przez przewoźnika oraz spełnienie przez kierowcę pozostałych wymagań ustawowych. Obowiązek ten ma charakter tymczasowy. Jest realizowany do czasu uzyskania przez kierowcę wpisu do prawa jazdy potwierdzającego odbycie szkolenia okresowego. Omawiany przepis stanowi, że podczas kontroli drogowej kierowca jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu to zaświadczenie.
Należy więc odróżnić związane z wykonywaniem przewozu drogowego obowiązki ciążące na przewoźniku od obowiązków ciążących na kierowcy.
W konsekwencji odróżnić naruszenia, za które ponosi odpowiedzialność przewoźnik od naruszeń kierowcy. W u.t.d. w pkt 1.8.3. załącznika przewiduje się nałożenie na przewoźnika drogowego kary w wysokości 500,00 zł za niewystawienie kierowcy zaświadczenia potwierdzającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą. W rozpatrywanej sprawie organ nałożył karę pieniężną na przewoźnika za "niewystawienie kierowcy zaświadczenia", kierując się jedynie tym, że kierowca nie okazał zaświadczenia podczas kontroli. Nie badał natomiast i nie wyjaśnił, czy przewoźnik rzeczywiście nie wystawił kierowcy takiego zaświadczenia. Nie wyjaśniono tego zarówno podczas kontroli drogowej (protokół kontroli), jak i w trakcie postępowania administracyjnego (protokół przesłuchania świadka – kierowcy E.S. z [...] maja 2009 r.). Organ administracji naruszył w ten sposób przepisy procedury administracyjnej, dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.).
Sąd pierwszej instancji akceptując wadliwą z tego powodu decyzję administracyjną naruszył zaś przepisy p.p.s.a. zobowiązujące go do wszechstronnej kontroli zaskarżonego aktu (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dlatego skargę kasacyjną należało w tej części uznać za uzasadnioną.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji zbada czy w rozpatrywanej sprawie przewoźnik był zobowiązany do wystawienia kierowcy omawianego zaświadczenia i czy tego obowiązku faktycznie nie dopełnił.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje skargę kasacyjną w pozostałym zakresie za nieuzasadnioną. Co prawda Sąd pierwszej instancji nie odniósł się należycie do kwestii będących przedmiotem tych zarzutów, niemniej jednak te uchybienia procesowe Sądu nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem NSA fakt wykonywania przewozów okazjonalnych został należycie udowodniony w postępowaniu administracyjnym. Za wykonywanie przewozu należy bowiem uznać również stan gotowości do wykonania takiego przewozu. Nie jest więc istotne to, że w kontrolowanym pojeździe nie było pasażera.
Ponadto w protokole przesłuchania świadka – kierowcy, z [...] maja 2009 r. odnotowano stwierdzenie kierowcy, że w dniu zatrzymania (kontroli) wykonywał krajowy przewóz drogowy osób na rzecz firmy B.P. W. Również bezzasadny jest kolejny zarzut, że na dachu pojazdu nie było (w czasie kontroli) urządzeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. Wyjaśnienia skarżącego, że była to tylko plastikowa puszka, a nie podświetlana lampa, baner lub inne urządzenie techniczne są jedynie próbą werbalnego zafałszowania rzeczywistości, którą właściwie oddają fotografie pojazdu wykonane podczas kontroli. Widnieje na nich urządzenie przypominające oznaczenie taksówki, co pozwala stwierdzić, że służy ono wywołaniu u potencjalnego klienta przeświadczenia, że ma on do czynienia z taksówką. Nazwanie tego przedmiotu plastikową "puszką" nie wnosi niczego do wyjaśnienia jego charakteru (istoty). W szczególności nie podważa zakwalifikowania go do urządzeń technicznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d.
Puszka jest bowiem również urządzeniem technicznym w tym znaczeniu, że jest wytworem człowieka (wyrazem oddziaływania człowieka na materię) służącym określonym celom, a więc pełniącym określoną funkcję. "Urządza" się w ten sposób samochód niewątpliwie po to, aby upodobnić go do taksówki (skarżący nie wyjaśnił czemu innemu miałaby służyć ta "puszka").
W ten sposób to urządzenie, przyrząd, spełnia przypisaną mu rolę, na swój sposób pracuje. Słownikowe znaczenie terminu "urządzenie" nie pozwala go utożsamiać wyłącznie z mechanizmem rozumianym jako zespół czynnie współpracujących ze sobą części składowych, chociaż nie ulega wątpliwości, że owa puszka nie jest jednoczęściowa (zawiera również część mocującą) i w ten sposób te części ze sobą współpracują.
Mając na względzie przedstawione wyżej naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji i charakter rozstrzygnięcia organu co do nałożonej kary Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w art. 203 pkt 1 p.p.s.a.