Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 9 września 2014 r.; sygn. akt V SA/Wa 1782/14 oddalił skargę I. B. W. K. P. Sp. z o.o. w B. B. na rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2014 r.; nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
- I. B. W. K. P. Sp. z o.o. w B. – B. (dalej: skarżąca) wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie projektu pt. "Wdrożenie innowacyjnej technologii produkcji elementów betonowych prefabrykowanych w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka lata 2007 - 2013, Działanie 4.4 "Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym".
Państwowa Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) poinformowała wnioskodawcę pismem z dnia [...] maja 2014 r., że wniosek nieuzyskał pozytywnej oceny, gdyż projekt nie spełnia kryteriów merytorycznych obligatoryjnych, a mianowicie:
- 1. kryterium nr [...] – projekt wykazuje opłacalność finansową w tym opłacalność wprowadzenia na rynek nowego lub zasadniczo ulepszonego produktu;
- 2. kryterium nr [...] – wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu celów i projektu oraz celów Działania.
Skarżąca złożyła protest z dnia [...] maja 2014 r., w którym zakwestionowała oceny w zakresie obu kryteriów.
W następstwie rozpoznania protestu instytucja pośrednicząca (dalej: IP) zaskarżonym pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. podzieliła argumentację skarżącej w zakresie kryterium obligatoryjnego nr 6, jednocześnie instytucja pośrednicząca podtrzymała wyrażone stanowisko co do oceny spełniania kryterium nr 8. Przypomniała, że pod pojęciem "kwalifikowalność wydatków" należy rozumieć zgodność z kategoriami wydatków określonymi w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka oraz wskazała jakie niezbędne kryteria muszą spełniać wydatki.
Zdaniem IP określona przez wnioskodawcę, posiadającego status MŚP, intensywność wsparcia jest zgodna z posiadanym przez niego statusem i zapisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Planowane wydatki są kwalifikowane zgodnie z kategoriami wydatków określonych w rozporządzeniu, natomiast należy uznać wydatki za nieracjonalne gdy wysokość poszczególnych wydatków nie została prawidłowo i rzetelnie oszacowana) i nieadekwatne tj. nie wykazano ich odpowiedniości rodzajowej, ilościowej i pod względem wysokości do zakresu poszczególnych działań w projekcie oraz do rezultatów tych działań.
Instytucja Pośrednicząca oceniła, że zastrzeżenia budzi zakup gruntu oraz zakup budynków i budowli przez spółkę, gdyż ta nie uzasadniła konieczności poniesienia wydatku na zakup działki o powierzchni ponad 2,5 ha oraz zakupu budynków i budowli, które znajdują się na wybranej działce. Wnioskodawca nie podał przyjętej metodologii kalkulacji wysokości kwoty poszczególnych poniesionych wydatków jak również nie zostały podane ceny pozyskanych przez wnioskodawcę konkurencyjnych ofert gruntu wraz z cenami znajdujących się na nich budynków i budowli oraz uzasadnienie wysokości tych cen.
Ponadto, wnioskodawczyni nie podała parametrów technicznych jakie powinny spełniać poszczególne elementy kosztów kwalifikowanych związanych z robotami i materiałami budowlanymi w powiązaniu z celem projektu. Uzasadnienie konieczności poniesienia wskazanych wydatków jak i uzasadnienie kalkulacji wysokości danego wydatku są w opinii IP niewystarczające i nie dają możliwości oceny racjonalności i adekwatności planowanych w projekcie wydatków.
W związku z brakiem możliwości dokonania rzetelnej oceny odnośnie zasadności, racjonalności i adekwatności zakupu gruntu o powierzchni [...] m2, a także wymienionych we wniosku budynków i budowli oraz brakiem parametrów technicznych i niewystarczającego uzasadnienia wydatków na roboty i materiały budowlane, kryterium nr [...] uznano za niespełnione, a zatem i sam protest uznano za niezasadny.
Powyższe rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2014 r. zaskarżyła I. B. wytwórnia K. P. Sp. z o.o. z/s w B. – B. w zakresie, w jakim uznano, iż wniosek spółki nie spełnia kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr [...]: "Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów Działania".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2006 r., nr 227, poz. 1658, dalej: u.z.p.p.r.) oddalił skargę.
Sąd I instancji na wstępie rozważań podał, że problemem w rozpoznawanej sprawie jest kwestia rozstrzygnięcia kwalifikacji kosztów jako kwalifikowalne, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów Działania 4.4
Następnie Sąd przytoczył przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowe w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 - 2013 (Dz. U. z 2012r., poz. 438) oraz podał, że mając na uwadze przepisy oraz treść skargi należy zgodzić się ze skarżącą, iż nie przekroczyła ona wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem określonych w § 23 ust. 2 pkt 1 oraz ust 6 rozporządzenia z 2 kwietnia 2012 r. Wydatki te nie przekroczyły bowiem wartości progowych określonych na 10% i na 50%.
Natomiast skarżąca nie ma racji, kiedy dokonuje wykładni § 23 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia, gdyż § 23 ust. 1 rozporządzenia uznaje za wydatki kwalifikujące się do objęcia wsparciem poniesione po dniu złożenia wniosku o udzielenie wsparcia do dnia wskazanego w umowie o udzielenie wsparcia, to jednak aby taki wydatek mógł zostać w ten sposób zakwalifikowany musi być uznany za takowy już wtedy, kiedy projekt podlega ocenie, a więc jeszcze przed przyznaniem wsparcia.
Podmiot ubiegający się o wsparcie musi przedstawić opinie rzeczoznawcy majątkowego potwierdzającą, że cena nabycia gruntu nie przekraczała jego wartości rynkowej określonej na dzień zbycia, zanim poniesie wydatki na ten cel. W przeciwnym wypadku, a wiec tak jak chciałaby tego skarżąca, kwalifikowalność wydatków mogłaby być badana i oceniana wyłącznie wówczas gdy zostałyby one poniesione.
Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę nie ma również racji skarżąca, gdy twierdzi, że żaden z aktów systemu realizacji programu, tzn. ani regulamin, ani przewodnik, ani też ustawa czy którykolwiek z aktów wykonawczych nie kreuje dla wnioskodawcy obowiązku przedłożenia na etapie oceny wniosku wyceny rzeczoznawcy majątkowego w zakresie wartości przeznaczonych do nabycia nieruchomości, ponieważ aktem takim jest Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 kwietnia 2012 r. Natomiast jak wskazał WSA organ nie miał uzasadnionych podstaw, aby skorzystać z możliwości przewidzianej w § 7 ust. 1 pkt 9 Regulaminu, aczkolwiek gdyby skarżąca złożyła opinię rzeczoznawcy i ona budziłaby wątpliwości to wówczas powinnością organu byłoby rozważenie ze skorzystania z możliwości jakie dawał powyższy przepis regulaminu.
Reasumując Sąd I instancji nie podzielił również wniosku skarżącej o badaniu okoliczności i podstaw przyznania dofinansowania w przypadku wniosków innych podmiotów. Rozpoznawana przez Sąd niniejsza sprawa dotyczy bowiem konkretnego wniosku i jego ocena nie może odbywać się przez pryzmat ocen innych wniosków w innych postępowaniach, które nie były kontrolowane przez Sąd, a kontrola taka wykraczałaby poza kompetencje do orzekania w sprawach, w których wpłynęły skargi.
I. B. W. K. P. Spółki z o.o. z siedzibą w B. – B. złożyła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi co do istoty na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skargą kasacyjną spółka zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci § 23 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013 (Dz. U. z 2012 r. poz. 438, dalej: Rozporządzenie) – poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek przedłożenia opinii rzeczoznawcy majątkowego aktualizuje się już w momencie złożenia wniosku o udzielenie wsparcia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionego zarzutu oraz własne stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zostałam oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.
Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie jest kwestionowany przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Z akt sprawy wynika, że kasator wystąpił o dofinansowanie projektu "Wdrożenie innowacyjnej technologii produkcji elementów betonowych prefabrykowanych w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka lata 2007 - 2013, Działanie 4.4 "Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym". Pismem z dnia [...] czerwca 2014 roku instytucja pośrednicząca, po rozpatrzeniu protestu, poinformowała spółkę I. B. W. K. P. Spółka z o.o. w B. – B., iż złożony wniosek o dofinansowanie nie uzyskał pozytywnej oceny z uwagi na niespełnienie kryterium merytorycznego obligatoryjnego numer [...] "Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów Działania".
W ocenie Sądu I instancji dla przyjęcia, że wnioskodawca spełnił kryterium numer [...] konieczne jest ustalenie, iż wydatki kwalifikujące się do objęcia wsparciem muszą być uznane za wydatki kwalifikowane na etapie oceny projektu, a więc przed przyznaniem dofinansowania.
Zgodnie z treścią § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 kwietnia 2012 roku w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 - 2013, wydatkami kwalifikującymi się do objęcia wsparciem na inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym są wydatki poniesione po dniu złożenia wniosku o udzielnie wsparcia do dnia wskazanego w umowie o udzielenie wsparcia. Natomiast z treści § 23 ust. 2 tegoż rozporządzenia wynika wprost, że do wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem zalicza się wydatki na pokrycie kosztów przeniesienia własności gruntu lub użytkowania wieczystego gruntu do wysokości 10 % całkowitych wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem, pod warunkiem, że grunt jest niezbędny do realizacji projektu, przedsiębiorca przedstawi opinię rzeczoznawcy majątkowego potwierdzającą, że cena nabycia nie przekracza wartości rynkowej gruntu określonej na dzień nabycia, a także, że w okresie 7 lat poprzedzających datę nabycia gruntu jego zakup nie był współfinansowany ze środków Unii Europejskiej ani z krajowych środków pomocy publicznej lub pomocy de minimis (ust. 2 pkt 1 lit. a,b,c).
W tym miejscu należy przypomnieć, że do wyznaczenia dla każdego programu operacyjnego instytucji zarządzającej krajowy ustawodawca został zobowiązany przepisem art. 59 ust. 1 a rozporządzenia Rady (WE) z dnia 11 lipca 2006 r. nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylenie rozporządzenia (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25). Zgodnie z art. 60 a tego rozporządzenia instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, w szczególności za zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji.
Na gruncie prawa krajowego określenie zadań instytucji zarządzającej nastąpiło w art. 26 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W myśl ust. 1 pkt 6 tego przepisu do zadań instytucji zarządzającej należy określenie kryterium kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego. Stosownie natomiast do art. 5 pkt 6 b ustawy kwalifikowalność wydatków oznacza spełnienie przez wydatki poniesione w ramach programów operacyjnych kryteriów określonych szczegółowo przez instytucję zarządzającą zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 6.
Z przytoczonych regulacji wynika wprost, że to instytucja zarządzająca i tylko instytucja zarządzająca jest uprawniona do określenia kryterium kwalifikowalności wydatków. Stosownie do treści § 5 ust. 1 regulaminu przeprowadzenia konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 4: Inwestycje w innowacyjne przedsiębiorstwa Działanie 4.4: Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym, katalog wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem oraz informacje o poziomie dofinansowania projektu przedstawiono w § 23 - 25 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 kwietnia 2012 roku w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 - 2013. Jednocześnie w § 7 ust. 11 w/w regulaminu wskazano, że lista kryteriów merytorycznych została zawarta w załączniku nr 1 do regulaminu.
Oznacza to, że katalog wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem został określony w w/w rozporządzeniu i w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy ukierunkowany na wydatki określone w § 23 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a,b,c. Natomiast ocena w zakresie spełnienia wymienionego wyżej kryterium numer 8 musi nastąpić w oparciu o zasady przyjęte w programie operacyjnym i wykładnię przepisu rozporządzenia. Powyższe regulacje wskazują, że wydatki kwalifikujące się do objęcia wsparciem muszą być przeznaczone na inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym, będą poniesione po dniu złożenia wniosku o udzielenie wsparcia do dnia wskazanego w umowie o udzielenie wsparcia, a więc po zawarciu umowy, z tym, że aby można takie wydatki uznać za wydatki kwalifikujące się do objęcia wsparciem konieczne jest aby wnioskodawca wykazał, iż zakup gruntu jest niezbędny do realizacji projektu oraz aby wnioskodawca przedstawił opinię rzeczoznawcy majątkowego potwierdzającą, że cena nabycia nie przekracza wartości rynkowej gruntu określonej na dzień nabycia.
Spełnienie przez wnioskodawcę, warunków określonych w § 23 ust. 2 pkt 1 lit. a,b,c rozporządzenia, daje instytucji zarządzającej podstawę do oceny czy projekt spełnia obligatoryjne kryterium merytoryczne - wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów działania. Wnioskodawca przystępując do konkursu i składając określony projekt planuje poniesienie określonych wydatków, w tym przypadku, na pokrycie kosztów zakupu gruntu, a uwzględniając przedstawione kryterium merytoryczne, zobligowany jest do wykazania, że spełnia także i to kryterium merytoryczne. Trafnie zatem wskazuje Sąd I instancji, że nie sposób jest ocenić, iż projekt spełnia opisane wyżej kryterium merytoryczne bez spełnienia warunków określonych w § 23 ust. 2 pkt 1 lit. a,b,c rozporządzenia. Ocena ta następuje przez przyznaniem dofinansowania i przed przystąpieniem do wydatkowania przyznanych środków.
W związku z powyższym podkreślić należy, że to na wnioskodawcy zgłaszającym do konkursu własny projekt o dofinansowanie ciąży obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju, a następnie z dokumentacją konkursową i na nim też spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej. Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.