Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 lipca 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 3576/13 oddalił skargę S. w G. (dalej: S.) na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów-Rolno Spożywczych (dalej: Główny Inspektor; GIJHARS) z dnia [...] listopada 2013 r. wymierzającą karę pieniężną.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Główny Inspektor, działając na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.; dalej: ustawa o jakości handlowej; u.j.h.), utrzymał w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. wymierzającą S. karę pieniężną w wysokości 4000 zł za wprowadzenie do obrotu 2 partii przetworów mlecznych o niewłaściwej jakości handlowej Ser [...] i Ser [...]. Organ wyjaśnił, że w wyniku badań laboratoryjnych obu gatunków sera (sprawozdania nr [...] i [...]), przeprowadzonych przez uprawnione Laboratorium Specjalistyczne GIJHARS w B. ustalono, iż nie spełniały one jakości deklarowanej przez producenta w Specyfikacjach w zakresie cech organoleptycznych tzw. oczkowania. Niespełnienie deklaracji zawartych w Specyfikacjach w zakresie oczkowania potwierdziły także badania na próbkach archiwalnych serów.
Główny Inspektor uznał, że stwierdzone nieprawidłowości w oznakowaniu partii sera wskazują na ich niewłaściwą jakość handlową. Wymierzając karę organ wziął pod uwagę, że wyniki badań laboratoryjnych w zakresie cech organoleptycznych tylko w niewielkim stopniu odbiegały od deklaracji producenta w przypadku sera [...], a w przypadku sera [...] badanie próbki archiwalnej wykazało brak oczek, co było wyraźnie niezgodne z deklaracją. Ze względu na to, że cecha oczkowania sera nie ma decydującego wpływu na wybór konsumenta, organ uznał stopień szkodliwości czynu za niski, czyn za zawiniony wskutek zaniedbania, co uzasadnia niski wymiar kary.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) WSA uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, a wskazując na treść art. 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego (...) oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. z 1 lutego 2002 r. L 31, s. 1 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 15, t. 6, s. 463) podkreślił, że prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Prawo to ma na celu zapobieganie: a) oszukańczym lub podstępnym praktykom, b) fałszowaniu żywności oraz c) wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzić konsumenta w błąd.
Natomiast według definicji z art. 3 pkt 5 u.j.h., jakość handlowa to cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi.
Odwołując się do ustaleń organu Sąd zaznaczył, że partie Sera [...] oraz Sera [...] nie były zgodne ze sporządzoną przez skarżącą Specyfikacją, co wykazały badania organoleptyczne przeprowadzone zgodnie z metodyką zawartą w punkcie 2 "Metoda badań organoleptycznych" Polskiej Normy PN-73/A-86232 "Mleko i przetwory mleczarskie. Ser. Metody badań". Z badań wynikały różnice w oczkowaniu serów pomiędzy Specyfikacją producenta a stanem faktycznym stwierdzonym podczas badań.
Sąd uznał za niewątpliwe, że właściwości organoleptyczne, zaliczające się do jakości handlowej produktów żywnościowych, powinny być zgodne ze specyfikacją sporządzoną przez producenta wyrobu, przy czym przez specyfikację należy rozumieć dokument ustalający wymagania techniczne, które powinien spełniać określony wyrób. Specyfikacja może być normą lub może być niezależna od normy. Z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386) wynika, że stosowanie polskich norm jest dobrowolne.
Odnosząc się do zarzutu skargi, że wymogi dotyczące oczkowania nie pochodzą z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, a deklaracje w zakresie oczkowania serów wynikające ze Specyfikacji określają przedział dopuszczalnych oczek (cechy oczkowania mają ścisły związek z przebiegiem całego procesu technologicznego, zaś każdy plaster sera nie musi mieć identycznych oczek) Sąd uznał go za niezasadny. Przepisy prawa żywnościowego stawiają na pierwszym miejscu interes konsumenta, nie producenta. Z tego powodu producent jest zobligowany do przestrzegania deklaracji jakościowych zawartych w sporządzanych przez siebie Specyfikacjach, co dotyczy też deklarowanego w tych dokumentach sposobu oczkowania sera.
Sąd przyznał rację organowi, że ser powinien posiadać oczka zgodne ze sporządzoną specyfikacją. Tendencja związana ze zgodnością danego produktu ze specyfikacją znajduje potwierdzenie w przepisie art. 45 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1151/2012 z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie systemów jakości produktów rolnych i środków spożywczych (Dz. U. UE z dnia 14 grudnia 2012 r. L 343, s. 1). WSA wyjaśnił ponadto, że Laboratorium GIJHARS w B. spełnia prawne wymagania do badań organoleptycznych serów oraz posiada stosowną akredytację, a badania takie nie muszą być przeprowadzane metodami akredytowanymi.
W podsumowaniu WSA zgodził się z organem, że stwierdzone nieprawidłowości w oczkowaniu sera wskazują na niewłaściwą jakość handlową oraz stwierdził, że dokonana przez organy obu instancji interpretacja przepisów prawa żywnościowego w tej sprawie nie jest wadliwa, a postępowanie przeprowadzono prawidłowo.
Skargą kasacyjną S. domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:
- I. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- – art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej przez przyjęcie, że wystarczającą podstawą nałożenia zgodnie z tym przepisem kary pieniężnej jest wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych o jakości innej niż deklarowana w specyfikacji producenta, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że karze podlega jedynie wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych nieodpowiadających deklarowanej jakości handlowej, a zatem o jakości gorszej niż deklarowana w specyfikacji, nie podlega zaś karze wprowadzenie do obrotu artykułów o jakości lepszej niż deklarowana;
- II. przepisów postępowania:
- a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niepełny bez wykładni istotnych dla sprawy przepisów oraz niewyczerpujące odniesienie się do zarzutów skargi wniesionej do WSA, które nie pozwala prześledzić toku rozumowania Sądu I instancji i na kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, co winno być podstawą uchylenia decyzji organów administracji;
- c) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez brak rozpatrzenia sprawy w całości, mimo że Sąd I instancji był zobowiązany do tego niezależnie od granic skargi, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie rozpoznał nawet wszystkich zarzutów skargi.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie dokonał wykładni art. 40a ust. 1 pkt 3 u.j.h., poprzestając na przeciwstawieniu interesu konsumenta i producenta oraz stwierdzeniu, że ser skarżącej miał inną jakość niż deklarowana, co było wystarczające dla nałożenia kary pieniężnej. Tymczasem z przywołanej przez Sąd zasady ochrony konsumenta wynika, że nie każda różnica między jakością deklarowaną a rzeczywistą jest podstawą do nałożenia kary, a jedynie różnica na niekorzyść konsumenta. Innymi słowy, deklarowana jakość stanowi pewne minimum, które producent powinien zachować, nie ma zaś przeszkód, aby jakość danej partii produktu była lepsza niż deklarowana. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, zaaprobowanych przez Sąd, brak jest wyjaśnienia, czy i w jaki sposób większa ilość oczek w serze lub pojedyncze większe oczka są korzystniejsze dla konsumenta, jedynie ubocznie organy wskazują, że cecha ta nie jest istotna, a wręcz niepożądana.
W Specyfikacji ostrzeżono o możliwości występowania dziur w serze, gdyż z powodów technologicznych nie można ich całkiem wyeliminować oraz wskazano dopuszczalne przedziały występowania oczek; w badanych partiach sera ilość i rozmiar oczek były w dolnych przedziałach. Powyższe zostało pominięte przez organy i Sąd I instancji. Sąd uchylił się od własnej wykładni art. 40a ust. 1 pkt 3 u.j.h. i przemilczał zarzut skargi, że odstępstwa od specyfikacji sera są dopuszczalne jako korzystne dla konsumenta, zatem mieszczą się w granicach deklarowanej jakości.
Ponadto organy ani Sąd nie przeprowadzili wykładni Specyfikacji skarżącej, pomimo że Specyfikacja stanowi wzorzec, od którego odstępstwa są karane karą administracyjną. Dyrektywą takiej wykładni powinien być interes konsumenta.
Główny Inspektor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie stwierdzić należy, że kontrola kasacyjna przebiega wyłącznie w obszarze zakreślonym przez składającego skargę kasacyjną, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. Sąd kasacyjny może zatem operować wyłącznie w zakresie postawionych skargą kasacyjną zarzutów i ich uzasadnienia, a wyjście poza nie jest niedopuszczalne.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zasadniczym zarzutem jest naruszenie prawa materialnego tj. art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie dokonał wykładni tego przepisu i wadliwie przyjął, że kara nakładana jest niezależnie od tego, czy produkt spożywczy jest rzeczywiście gorszej jakości od deklarowanej w specyfikacji producenta. Brak wykładni wskazanego przepisu stał się też podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Postawione zarzuty oparte są na nieusprawiedliwionych podstawach, zatem skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Odnosząc się do zasadniczego zarzutu dotyczącego wykładni i błędnego zastosowania art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej stwierdzić należy, że Sądowi nie można zarzucić przeprowadzenia rozważań z pogwałceniem tego przepisu, mimo że nie odwołał się wprost do tej normy, co wynika z lektury uzasadnienia. Jednak całe uzasadnienie niekorzystnego dla S. wyroku koncentruje się wokół tych elementów, które są istotne i decydujące dla nałożenia kary na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy i które zestawione ze stanem faktycznym sprawy uzasadniały jego zastosowanie. Sąd I instancji stwierdził, że "nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa", co oznaczać musi również aprobatę dla zastosowania art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej.
Powyższa ocena WSA poddana kontroli z perspektywy zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia nie budzi zastrzeżeń.
Jak stanowi art. 40a ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej lub deklarowanej przez producenta w oznakowaniu tych artykułów, podlega karze pieniężnej w wysokości do pięciokrotnej wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub która mogłaby zostać uzyskana przez wprowadzenie tych artykułów do obrotu, nie niższej jednak, niż 500 zł. W świetle przywołanej normy prawnej zasadnicze znaczenie należało przydać jakości handlowej i tak też uczynił Sąd I instancji, odwołując się do definicji pojęcia zawartej w art. 3 pkt 5 u.j.h. Zgodnie z ową normą prawną przez jakość handlową należy rozumieć cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi.
Warto zwrócić również uwagę na, umieszczony w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Jakość handlowa", art. 4 ust. 1 u.j.h., który formułuje obowiązek, aby wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze spełniały wymagania w zakresie jakości handlowej oraz dodatkowe wymagania jeśli zostały zadeklarowane przez producenta.
W świetle przywołanych przepisów stwierdzić należy, że dodatkowe zadeklarowane przez producenta wymagania danego produktu rolno-spożywczego współtworzą ogół cech tego produktu w zakresie, którego dotyczy jakość handlowa. Wszystkie zatem te wymagania, które określone są w przepisach o jakości handlowej oraz wszystkie dodatkowe, a deklarowane przez producenta wymagania identyfikują dany produkt, zaś ich niedotrzymanie przez wprowadzającego produkt do obrotu skutkuje nałożeniem kary pieniężnej zgodnie z art. 40a ust. 1 pkt 3 u.j.h.
Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, uznając za istotne w kontekście zastosowania wskazanej normy sankcyjnej, ustalenie czy produkt – niezależnie od zachowania deklarowanych cech – jest "gorszy" czy "lepszy". Wszak sankcja administracyjna w postaci kary pieniężnej nakładana jest za każde niedotrzymanie cech jakościowych i tych określonych przepisami i tych deklarowanych przez producenta, więc każde ustalenie naruszenia cech właściwych dla danego produktu skutkować będzie obowiązkiem jej nałożenia, adresowanym do właściwego organu. Można jedynie na marginesie powiedzieć, że jakość i ciężar naruszenia, stopień zawinienia mają wpływ na wysokość kary nakładanej przez organ, która zważywszy na przedmiot kontroli dotyczący produktów żywnościowych, może być nawet symboliczna, bo może wynosić 500 zł. Stanowi o tym art. 40a ust. 5 u.j.h.
Zważywszy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. opierał się na argumentacji nieprzeprowadzenia przez WSA wykładni "przepisów mających istotne znaczenie dla sprawy" w sytuacji, gdy w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano wyłącznie na brak wyłożenia art. 40a ust. 1 pkt 3 u.j.h., zarzut należy uznać za niezasadny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynikają motywy przyjętego przez Sąd orzeczenia. Brak jest również wątpliwości w zakresie przedstawienia stanu faktycznego sprawy – relacja jest pełna i odpowiada dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych. W żadnym razie nie można uznać, jak tego chce skarżąca kasacyjnie, że uzasadnienie sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną wyroku.
Stan faktyczny ustalony w sprawie zamyka się stwierdzonym w toku kontroli niedotrzymaniem deklarowanego w specyfikacji obu serów parametru oczkowania. Wynik ten nie był co do zasady przez S. kwestionowany, bowiem skarżąca uznała, że wyniki badań przeprowadzonych przez producenta w trakcie procesu produkcyjnego są porównywalne z oceną zawartą w badaniach laboratoryjnych, odmienna jest jedynie interpretacja wyniku, uzasadniająca na przyszłość doprecyzowanie opisu parametru oczkowania. Kasacyjny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uzasadniony był wątpliwościami co do zebranego materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej nie wystarczyło stwierdzić rozbieżności między specyfikacją produktu, a jego cechami faktycznymi, bowiem należało ustalić, czy rozbieżności te są korzystne czy niekorzystne dla konsumenta. Tak uzasadniony zarzut naruszenia wskazanych przepisów nie jest usprawiedliwiony z powodów, o których była mowa w zarzucie naruszenia prawa materialnego.
Dla zastosowania sankcji administracyjnej przewidzianej art. 40a ust. 1 pkt 3 u.j.h. wystarczające jest niedotrzymanie cech stricte jakościowych lub deklarowanych przez producenta. Obojętne prawnie jest czy brak cech deklarowanych rzutuje na odbiór produktu rolno-spożywczego u konsumenta. Należy przypomnieć, że jak stanowi art. 8 ust. 1 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego (...) oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności ochrona interesów konsumentów wyraża się również w przeciwdziałaniu wszelkim praktykom mogącym wprowadzić klienta w błąd. Zatem jeśli deklarowana jest określona cecha, to musi ona w produkcie faktycznie występować, ponieważ tej cechy może oczekiwać klient.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się także z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 w powiązaniu z art. 3 § 1 p.p.s.a. Nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi nie stanowi o takiej wadliwości wyroku, która uzasadniałaby jego uchylenie, jeśli przeprowadzone przez Sąd rozumowanie nie budzi wątpliwości, że mimo pozostawienia na uboczu niektórych podniesionych przez skarżącego kwestii, przyjęte rozstrzygnięcie jest prawidłowe.
Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.