Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Gl 1439/16, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach (obecnie: Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach) z [...] września 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Sp. z o.o. zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 15-17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez uznanie, iż przepisy art. 6 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 612 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.g.h.) są przepisami, które nie godzą w wolność wyboru zawodu i podejmowania pracy, wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności, a nadto przez uznanie, że spełniają test proporcjonalności stosowany dla ograniczeń tych praw;
- - art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Polski do Unii Europejskiej w zw. z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego oraz w zw. z 4 ust. 3 TUE i art. 288 TFUE przez przyjęcie, że nawet jeśli art. 14 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu powołanej dyrektywy, brak jest podstaw do odmowy zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia.
Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP z 2005 r., nr 3, poz. 36 oraz wyroki NSA: z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18; te i kolejne cytowane wyroki dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a.
Przytoczenie powyższych argumentów natury ogólnej było konieczne wobec dostrzeżonych wad skargi kasacyjnej, tak w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia.
Odnosząc powyższe do treści sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślić trzeba, że nie zawiera ona jakichkolwiek wskazań w zakresie naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie wykazano w skardze kasacyjnej, na czym polegał błąd w przeprowadzonej przez sąd pierwszej instancji ocenie zgodności z prawem wydanej decyzji. Co więcej skarżąca kasacyjnie zupełnie pomija argumentację sądu odnoszącą się do zarzutów podniesionych w skardze. Tym samym nie dokonuje jakiejkolwiek polemiki z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku.
Pomimo wskazanych wad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie odrzucił tej skargi, gdyż możliwe było dokonanie częściowej rekonstrukcji treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1). Wskazane powyżej wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej ograniczyły jednak zakres kontroli przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie.
Po skonfrontowaniu treści podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów z treścią jej uzasadnienia, NSA uznał, że ustalenia stanu faktycznego nie są w niej kwestionowane, natomiast zmierza ona do podważenia zgodności z prawem wyroku sądu pierwszej instancji z tego powodu, że zdaniem skarżącej kasacyjnie sąd nieprawidłowo ocenił, że przeprowadzona w tej sprawie przez organy administracyjne wykładnia i zastosowanie prawa materialnego były zgodne z prawem.
W ocenie NSA nieuzasadniony jest podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 15-17 Karty Praw Podstawowych UE poprzez uznanie, że przepisy art. 6 i art. 14 ust. 1 u.g.h. są przepisami, które nie godzą w wolność wyboru zawodu i podejmowania pracy, wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności a nadto poprzez uznanie, iż spełniają test proporcjonalności stosowany dla ograniczeń tych praw. Podnosząc ten zarzut skarżąca nie zakwestionowała skutecznie argumentacji sądu pierwszej instancji. Podkreślić należy, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie pozwala na jej analizę pod kątem naruszenia art. 15 Karty Praw Podstawowych, gdyż dotyczy on prawa wyboru zawodu i wykonywania pracy, co oznacza, że beneficjentami przyznanych przez ten przepis praw są osoby fizyczne, które wybierają zawód i go wykonują. Do kręgu takich podmiotów z zasady nie może należeć osoba prawna, która zawodu nie posiada (tak też wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. II GSK 2170/17).
Odnośnie do dwóch pozostałych wolności przewidzianych w art. 16 Karty (wolność prowadzenia działalności gospodarczej) oraz w art. 17 Karty (prawo do własności) stwierdzić należy, że Karta stanowi zbiór praw mających na celu zagwarantowanie poszanowania godności ludzkiej, wolności, równości i solidarności i wykładnia jej przepisów winna uwzględniać ten cel. Przy czym prawa i wolności gwarantowane Kartą nie mają charakteru absolutnego. Należy przyznać prymat prawom gwarantującym wolności nadrzędne, takie jak: godność, prawo do życia, prawo do poszanowania swej integralności fizycznej i psychicznej, ochrona zdrowia czy prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego, nad prawami ekonomicznymi. Wskazuje na to Preambuła, stanowiąca, że Unia jest zbudowana na niepodzielnych, powszechnych wartościach godności ludzkiej, wolności, równości i solidarności; opiera się na zasadach demokracji i państwa prawnego.
Poprzez ustanowienie obywatelstwa Unii oraz stworzenie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości stawia jednostkę w centrum swych działań, która kładzie nacisk na prawa osobiste, ale także kolejność, w jakiej dane wolności są uregulowane w Karcie Praw Podstawowych UE.
Ponadto podkreślić należy, że sama Karta przewiduje możliwość nakładania ograniczeń w odniesieniu do wolności prowadzenia działalności gospodarczej i prawa własności, stwierdzając, że istnieje "wolność prowadzenia działalności gospodarczej", ale "zgodnie z prawem wspólnotowym oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi", a także, że "korzystanie z własności może podlegać regulacji ustawowej, jeśli jest to konieczne ze względu na interes ogólny", a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Sektor gier losowych niesie ryzyko uzależnienia osób grających od hazardu, a jego monitorowanie i ograniczanie dostępności gier hazardowych, a co za tym idzie, minimalizacja jego wpływu na społeczeństwo jest celem uznanym przez Trybunał Sprawiedliwości UE. Tak więc ustawodawstwo krajowe, które nie zakazuje całkowicie organizowania gier hazardowych, a jedynie zawiera regulacje mające na celu zmniejszenie dostępności do hazardu i zwiększenie kontroli nad branżą hazardową, nie może być uznane na naruszające prawa i wolności człowieka przewidziane w Karcie Praw Podstawowych (por. np. wyroki NSA: z 29 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 3167/17, z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 5080/16).
Tym samym nie ma podstaw do uznania, że sąd pierwszej instancji, stosując przepisy ustawy o grach hazardowych, naruszył art. 15-17 Karty Praw Podstawowych.
Nieusprawiedliwiony jest również podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut dotyczący technicznego charakteru i braku notyfikacji wskazanych przepisów ustawy o grach hazardowych. Problem relacji pomiędzy art. 14 ust. 1 u.g.h. i art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy został rozstrzygnięty uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie siedmiu sędziów w dniu 16 maja 2016 r. o sygn. akt II GPS 1/16 (opubl. ONSAiWSA z 2016 r., Nr 5, poz. 73), nie tylko prawidłowo cytowaną przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, ale także przez sąd prawidłowo odczytaną, tak co do treści uchwały i płynących z niej konsekwencji prawnych, jak też co do jej mocy wiążącej na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. Nie powielając treści powyższej uchwały, NSA stwierdza, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE oraz stanowi samodzielną podstawę prawną do wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, niezależnie od jego ewentualnych związków z uznanym za "techniczny" art. 14 ust. 1 u.g.h., co Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał już w swym orzecznictwie, ukształtowanym jednolicie po podjęciu powyższej uchwały (por. np. wyroki NSA: z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 2730/17; z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3862/17; z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3013/17; z 29 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 3167/17).
Końcowo wskazać należy, że niezrozumiałe jest żądanie skarżącej kasacyjnie w zakresie uchylenia zaskarżonego wyroku i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, ponieważ takie rozstrzygnięcie oznaczałoby uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania sądowego, a więc w obrocie prawnym pozostałyby decyzje organów celnych o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (pkt 1 sentencji).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargą kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji.