Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 27 września 2011 r. sygn.akt II SA/Ol 612/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie nałożenia na A. P. kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego, zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujący stan sprawy:
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] nałożył na A. P. karę pieniężną w wysokości 10 850 zł za następujące naruszenia przepisów stwierdzone podczas kontroli dokumentacji przedsiębiorstwa:
- 1) wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne,
- 2) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut,
- 3) przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas - powyżej -15 minut do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę,
- 4) nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - wykresówka zapisywana była za długo,
- 5) nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - oznaczenie czasowe na wykresówce nie było zgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji pojazdu,
- 6) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy,
- 7) okazana podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów.
Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w całości w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Następnie, po wniesieniu przez stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.
Następnie, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. o nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego:
- 1) utrzymał decyzję pierwszej instancji w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne,
- 2) uchylił decyzję pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji,
- 3) utrzymał decyzję pierwszej instancji w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę,
- 4) utrzymał decyzję pierwszej instancji w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - wykresówka zapisywana była za długo,
- 5) utrzymał decyzję pierwszej instancji w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - oznaczenie czasowe na wykresówce nie było zgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji pojazdu,
- 6) uchylił decyzję pierwszej instancji w części dotyczącej okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji,
- 7) utrzymał decyzję pierwszej instancji w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za okazaną podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówkę, która nie zawierała przepisowych wpisów: imienia lub nazwiska kierowcy.
Po rozpatrzeniu skargi na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 czerwca 2009r. sygn. akt VI SA/Wa 505/09 uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że rozstrzygnięcie jakie podjął organ II instancji nie mieści się w katalogu przewidzianym w art. 138 k.p.a. Organ odwoławczy uchylił bowiem zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.; w pozostałej części organ zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i utrzymał w mocy część decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. WSA wskazał, że Główny Inspektor Transportu Drogowego podjął takie rozstrzygnięcie pomimo, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej stanowi niepodzielną całość. Skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej, to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji.
Orzeczenie to zostało utrzymane wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010r. sygn. akt II GSK 904/09.
Dnia [...] kwietnia 2011r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2007r. "w kwestionowanym zakresie".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylając wyrokiem z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 612/11 na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) ww. decyzję stwierdził, że organ odwoławczy dopuścił naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.), w świetle których jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a także art. 15 i 138 § 1 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpoznania sprawy w całości i wydanie rozstrzygnięcia odnoszącego się jedynie do części decyzji wydanej przez organ I instancji.
WSA przypomniał, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję rozpoznawał odwołanie A. P. z dnia 13 lipca 2007 r., które dotychczas na skutek wyroków sądów i decyzji organu II instancji nie zostało w sposób ostateczny rozstrzygnięte. Powołując się na treść art. 153 p.p.s.a. wskazał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wytyczne i wskazania zawarte w obu wydanych w sprawie wyrokach (WSA o sygn. VI SA/Wa 505/09 i NSA o sygn. II GSK 904/09) wiązały w tej sprawie Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Podkreślił, że już Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 czerwca 2009 r. w sprawie VI SA/Wa 505/09 wyjaśnił, że w sprawie tej była jedna kara pieniężna, wydana z mocy jednej decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu jednej kontroli i jest to jedna sprawa administracyjna, a organ II instancji powinien ponownie rozpoznać całą sprawę administracyjną.
Jeszcze bardziej dobitnie stanowisko swoje przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny wydając w dniu 20 października 2010 r. wyrok w sprawie II GSK 904/09. W sprawie tej NSA stwierdził, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że organ I instancji rozstrzygnął więcej niż jedną sprawę w znaczeniu materialnym. Nałożono też jedną karę i dopiero w uzasadnieniu decyzji jednostkowe wysokości kary przypisano do poszczególnych naruszeń. Przy przyjęciu założenia wielości spraw administracyjnych nie byłoby możliwości realizacji ograniczenia sumy kar nakładanych odrębnymi decyzjami.
Sąd wskazał też, że przyjęcie konstrukcji wielu decyzji, z których niektóre mogłyby być uchylane przez organ odwoławczy byłoby źródłem nierozwiązywalnych problemów lub trudnych do usunięcia skutków, dlatego też Główny Inspektor Transportu Drogowego mógł jedynie uchylić decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia jeżeli, jego zdaniem, wydanie decyzji wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
WSA stwierdził, że nie jest zrozumiałe to co uczynił organ II instancji rozpoznając w dniu [...] kwietnia 2011 r. odwołanie skarżącego z 13 lipca 2007 r., bowiem Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję zapomniał o jednolitości sprawy i ponownie ją podzielił stwierdzając, że utrzymuje zaskarżoną decyzję w kwestionowanym zakresie w mocy. Organ w decyzji swojej odniósł się jedynie do pięciu z siedmiu stwierdzonych naruszeń, dwa zaś z nich, tj. te, do których teoretycznie skarżący nie wnosił zastrzeżeń pominął milczeniem. WSA stwierdził, że podziela pogląd zaprezentowany w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2010r., że takie postępowanie jest nie tylko sprzeczne z prawem, ale może być źródłem nierozwiązywalnych problemów lub trudnych do odwrócenia skutków. Przypomniał, że w sentencji decyzji organu I instancji została nałożona tylko jedna kara pieniężna, a takie rozstrzygnięcie prowadziłoby do wielości nakładanych kar.
Wskazał, że jeżeli w sposób szczegółowy przeanalizować odwołanie skarżącego to należy zauważyć, że zarzuca on w nim wydanie decyzji z przekroczeniem terminów określanych w art. 35 i 36 k.p.a. Zarzut ten z pewnością dotyczy wszystkich stwierdzonych naruszeń i organ odwoławczy powinien się odnieść do niego w sposób kompleksowy i nie zwalniało go od tego stwierdzenie skarżącego, że nie wnosi zastrzeżeń co do dwóch stwierdzonych naruszeń. Sąd I instancji wyjaśnił również, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 czerwca 2009 r. znalazło się stwierdzenie "w granicach określonych w odwołaniu" (str. 6-7 uzasadnienia), stwierdzenie to jednak odnosiło się do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i w żadnym przypadku nie uprawniało organu odwoławczego do pominięcia dwóch naruszeń oraz rozstrzygnięcia sprawy tylko w części.
Innymi słowy organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania powinien wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a., ale rozstrzygnięcie to musi obejmować całość sprawy, a nie jej większy lub mniejszy wycinek, bo rozstrzygnięcie to dotyczy jednej sprawy administracyjnej, jednej decyzji i jednej kary.
Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. i o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że wobec tego, iż Główny Inspektor orzekając o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy "w kwestionowanym zakresie" pominął dwa z pozostałych stwierdzonych przez organ I instancji naruszeń, to tym samym organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy administracyjnej w całości, naruszając przepisy art. 15 i art. 138 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Główny Inspektor Transportu Drogowego działając jako organ odwoławczy stosownie do dyspozycji art. 16 i art. 127 § 1 k.p.a., nie mógł wyjść poza zakres odwołania, albowiem dopuściłby się rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), rozpoznając sprawę w zakresie w jakim decyzja organu I instancji nie została zaskarżona i jest ostateczna;
2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej także u.t.d., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy organ odwoławczy w sposób rzetelny przeprowadził postępowanie administracyjne, zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób pozwalający na wyczerpujące ustalenie okoliczności faktycznych spraw dotyczących naruszeń kwestionowanych przez stronę w odwołaniu, co pozwalało na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia co do tych spraw objętych odwołaniem, i które to rozstrzygnięcie odpowiadało dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.;
3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a oraz art. 134 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 16, art. 127 § 1 i art. 139 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchyleniu przez Sąd I instancji decyzji organu odwoławczego w całości i nakazaniu ponownego rozpoznania sprawy w całości, przez co Sąd dopuścił się naruszenia zakazu reformationis in peius, ze względu na fakt, iż strona zaskarżyła decyzję organu odwoławczego jedynie w części, a zatem w pozostałym zakresie sprawa nie był już sporna.
Zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 92 ust. 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana na podstawie u.t.d. zawsze załatwia jedną tylko sprawę administracyjną i jest niepodzielna, a sprawą ponownie rozstrzyganą przez organ odwoławczy było zatem nałożenie kary pieniężnej za wszystkie stwierdzone podczas kontroli naruszenia, niezależnie nawet od tego, że strona podnosiła zarzuty wobec kilku stwierdzonych naruszeń, podczas gdy decyzją administracyjną organu I instancji w ujęciu formalnym rozpoznanych zostało kilka spraw administracyjnych, zaś odwołanie strony dotyczyło wyłącznie niektórych z nich.
Rozwijając zarzuty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej GITD podniósł między innymi, że w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II Instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia, a w rozpoznawanej sprawie strona wniosła odwołanie zaznaczając, iż nie zgadza się tylko z częścią rozstrzygnięć organu I instancji. Powołał się na wyrok WSA z dnia 2 marca 2011 r. sygn.akt VI SA/Wa 2442/10, w którym Sąd stwierdził, iż wydając decyzje organ II instancji jest związany treścią odwołania i nie może orzec ponad to odwołanie, co w przypadkach rozpoznawanych przez GITD spraw oznacza, że organ odwoławczy wydając decyzje nie może rozstrzygać w zakresie kar pieniężnych, których strona nie zaskarżyła w odwołaniu.
W rozpoznanej sprawie przedmiotem decyzji organu I instancji było rozstrzygnięcie o tylu indywidualnych sprawach administracyjnych, ile stwierdzono w wyniku postępowania odmiennych rodzajowo naruszeń różnych przepisów prawa materialnego, każda z tych spraw została prawidłowo rozstrzygnięta w formie jednej - w ujęciu formalnoprawnym - decyzji administracyjnej.
Pełnomocnik A. P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi.
W skardze kasacyjnej zostały postawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz zarzut naruszenia prawa materialnego. Przyjmuje się, że w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a w razie ich nieuwzględnienia – zarzut naruszenia prawa materialnego. To czy zarzut naruszenia prawa materialnego jest uzasadniony zasadniczo można stwierdzić dopiero na podstawie prawidłowego ustalonego stanu faktycznego sprawy. Niekiedy jednak, jak w rozpoznanej sprawie, wskazane jest odstąpienie od takiej kolejności, rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej zależy bowiem od odpowiedzi na pytanie czy w wypadku wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem, więcej niż jednego z warunków, określonych w ustawie o transporcie drogowym lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 tej ustawy, organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia załatwia w drodze decyzji jedną sprawę administracyjną czy wiele takich spraw.
Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że orzekając o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji " w kwestionowanym zakresie" i pomijając dwa ze stwierdzonych przez organ I instancji naruszeń, nie rozpoznał sprawy administracyjnej w całości, naruszając przepisy art.15 i 138 k.p.a. GITD prezentował stanowisko, że przedmiotem decyzji o nałożeniu kary, w przypadku ustalenia większej liczby naruszeń jest jedna kara pieniężna będąca sumą kilku niezależnych kar pieniężnych za, co do zasady niezależne od siebie naruszenia, tj. indywidualne sprawy administracyjne, co z kolei oznacza, że strona może zaskarżyć poszczególne z tych kar, nie zgadzając się z ustaleniami poczynionymi w niektórych ze spraw indywidualnych.
Stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną jest nieuzasadnione.
Zgodnie z art. 92 u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym w dacie stwierdzenia naruszeń prawa), kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy lub innych wymienionych w nim przepisów (...) podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych (ust. 1). Suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć: 1) 15.000 złotych – w odniesieniu do kontroli drogowej;
- 2) 30.000 złotych – w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie (ust. 2).
Powołany przepis stanowi podstawę materialnoprawną do nałożenia przez uprawniony organ na wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem kary pieniężnej. Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie kwotowe, co do wysokości kary pieniężnej nakładanej za naruszenia stwierdzone w ramach jednej kontroli, wskazuje, że z mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną niezależnie od liczby stwierdzonych naruszeń. Ponieważ ustawodawca nie przewidział żadnego trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej", to przy założeniu wielości spraw administracyjnych załatwianych odrębnymi decyzjami przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92 ust. 2 u.t.d. sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe. Zaprezentowany pogląd znajduje także poparcie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1544/11, wyrok z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 1376/11, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08).
Przede wszystkim jednak wskazać należy na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 20 października 2010 r. sygn.akt II GSK 904/09, który został wydany w rozpoznawanej sprawie. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn.akt VI SA/Wa 505/09, którym uchylono decyzję GITD, stwierdził, że w sytuacji takiej, jak zachodząca w niniejszej sprawie brak podstaw do przyjęcia, że organ I instancji rozstrzygnął więcej niż jedną sprawę w znaczeniu materialnym. Wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10 850 złotych. Dopiero w uzasadnieniu decyzji przypisano kary, w wysokości wynikającej ze stanowiącego załącznik do ustawy wykazu, do poszczególnych naruszeń. NSA uznał, że już takie sformułowanie rozstrzygnięcia stało na przeszkodzie przyjęciu, by decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. załatwiono więcej niż jedną sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym.
Dla uznania, że organ administracji publicznej rozstrzygnął więcej niż jedną sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym konieczne byłoby sformułowanie decyzji w znaczeniu formalnym w taki sposób, by wyraźnie wynikała z niej wola załatwienia różnych spraw (na przykład poprzez wyodrębnienie rozstrzygnięć w tych sprawach za pomocą punktów). Jednolite rozstrzygnięcie obejmujące jedynie nałożenie jednej kary warunków takich nie spełnia.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, podziela przedstawione wyżej stanowisko, iż w wypadku wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem więcej niż jednego z warunków określonych w ustawie o transporcie drogowym lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 tej ustawy, organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia załatwia w drodze decyzji jedną sprawę administracyjną. Zatem postępowanie przed organem I instancji dotyczyło jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialno prawnym.
Z wyżej wyłożonych przyczyn zarzut naruszenia prawa materialnego – art.92 ust.1 u.t.d. NSA uznał za nieuzasadniony.
Wobec przyjęcia przedstawionej wyżej wykładni przepisu art.92 ust.1 u.t.d. NSA uznał, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że GITD utrzymując zaskarżoną decyzję "w kwestionowanym zakresie" w mocy i odnosząc się jedynie do 5 z 7 stwierdzonych naruszeń, a dwa z nich, do których skarżący nie wnosił zastrzeżeń, pomijając milczeniem, nie rozpoznał sprawy w całości.
Konsekwencją stwierdzenia, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisu art.92 ust.1 u.t.d., jest uznanie za nieuzasadnione również zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów procesowych.
Należy przypomnieć, że stanowisko, iż decyzja o nałożeniu kary pieniężnej stanowiła jedną decyzję zostało już wyrażone w ww. wyroku WSA z 25 czerwca 2009 r. Stosownie do art.153 p.p.s.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. był związany oceną prawną wyrażoną w tym wyroku, co prawidłowo podkreślił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Nietrafny jest zarzut naruszenia art.134§1 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołanie się na ten przepis wymaga wskazania, iż Sąd orzekł poza granicami danej sprawy lub powiązania z przepisem, którego naruszenia przez organ Sąd I instancji nie zauważył, czego wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę w jej granicach, nie uczynił też przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia przepisów art.145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art.7, 77, i 80 k.p.a. w zw. z art.92 ust.1 u.t.d. które to naruszenie przepisów miało polegać na nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. W sytuacji nie rozpoznania przez organ II instancji sprawy w całości, brak jest podstaw do zakwestionowania zasadności takiego stanowiska Sądu I instancji. Zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego ze swej istoty musi dotyczyć całej sprawy, a nie jej fragmentów, co miało miejsce w rozpoznanej sprawie.
Odnosząc się do zarzutu, iż Sąd I instancji nakazując ponowne rozpoznanie sprawy w całości, również w zakresie niekwestionowanym przez stronę, naruszył zakaz reformationis in peius, NSA stwierdza, że i ten zarzut jest nieuprawniony. Uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji nie jest orzeczeniem na niekorzyść skarżącego, bowiem nie dało organowi orzekającemu prawa do wydania orzeczenia mniej korzystnego dla strony niż uprzednio wydane, a jedynie zobowiązało organ odwoławczy do ponownego rozpoznania sprawy w całości. Należy tu przypomnieć, że w odniesieniu do naruszeń prawa niekwestionowanych, w ocenie organu odwoławczego przez stronę, podobnie jak do naruszeń zakwestionowanych kara została już nałożona, więc decyzja w tym zakresie, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, może zostać zmieniona na korzyść strony lub pozostać niezmieniona.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku