Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1534/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przyznania renty strukturalnej – uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji oraz określił, że nie może być ona wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Sąd oparł swe ustalenia na następującym stanie faktycznym.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. z dnia [...] kwietnia 2005 r. o przyznaniu W. Z. renty strukturalnej, zmienionej decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ nadzoru stwierdził, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. została wydana z naruszeniem § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.), ponieważ materiał dowodowy, w jego ocenie, wskazuje, iż W. Z. nie spełniał określonego w tym przepisie warunku do otrzymania renty strukturalnej, gdyż działalność rolniczą na własny rachunek prowadził w okresie krótszym niż 10 lat, bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku, a to stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.
Prezes ARiMR podniósł również, że kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. weryfikując wniosek o przyznanie renty strukturalnej powinien ustalić, czy skarżący w okresie od 5 lutego 1993 r. do 31 grudnia 2001 r. podlegał ubezpieczeniu jako domownik, czy jako rolnik. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, że W. Z. umową z dnia 7 grudnia 1978 r. kupił działkę budowlaną nr [...] o pow. 0,25 ha, wydzieloną z gospodarstwa jego ojca L. Z. Z zaświadczenia KRUS w A. z dnia [...] sierpnia 2004 r. wynika, że w okresie od 5 lutego 1993 r. do 31 grudnia 2001 r. był ubezpieczony jako domownik z mocy ustawy, gdyż z powodu nieposiadania użytków rolnych nie mógł być, w świetle art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r., Nr 7, poz. 24 ze zm.), ubezpieczony z mocy ustawy jako osoba prowadząca na własny rachunek działalność rolniczą, zatem jako producent rolny.
Z powyższych dokumentów wynika, iż wnioskodawca w latach 1994 - 2001 nie prowadził działalności rolniczej. Tymczasem skarżący złożył oświadczenie, z którego wynika, iż prowadził działalność rolniczą w okresie, o którym mowa w § 4 pkt 2 cyt. wyżej rozporządzenia.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. przez organ pierwszej instancji Prezes ARiMR stwierdził, że w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania, gdyż przekazanie gospodarstwa rolnego jest wprawdzie nieodwracalnym skutkiem prawnym, ale nie wywołanym decyzją o przyznaniu renty strukturalnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzję uznał, że istota sporu w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w okresie poprzedzającym datę 1 stycznia 2002 r. skarżący prowadził działalność rolniczą, chociaż nie był właścicielem gospodarstwa rolnego i podlegał ubezpieczeniu jako domownik. Z uwagi na powyższe, w ocenie WSA, zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia jest użyte w treści § 4 pkt 2 rozporządzenia sformułowanie "prowadzenie działalności rolniczej". Wobec braku definicji wskazanego pojęcia w rozporządzeniu, zdaniem Sądu, należało odwołać się do orzecznictwa wykształconego na bazie art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że pojęcie "prowadzenia działalności rolniczej" najpełniej zostało scharakteryzowane w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1988 r., sygn. akt III UZP 8/88, w której przyjęto, że mieści ono w sobie cały zespół czynności. Słowo "prowadzenie" w języku polskim oznacza bowiem sprawowanie nad czymś nadzoru, zarządzanie, kierowanie czymś, zajmowanie się czymś, trudnienie się czymś, realizowanie jakiegoś celu. Prowadzenie gospodarstwa rolnego może zatem przykładowo polegać tylko na zarządzaniu nim. Jednakże w przeważającej mierze prowadzenie gospodarstwa rolnego związane jest z wykonywaniem pracy fizycznej.
Nadto w uzasadnieniu wskazanej uchwały Sąd Najwyższy, powołując się na wcześniejszą judykaturę, wyjaśnił, że prowadzi gospodarstwo rolne ten, kto władając nim w sensie prawnym - jak właściciel, użytkownik, posiadacz samoistny lub zależny – wykonuje czynności natury funkcjonalnej, niezbędne dla racjonalnej gospodarki w konkretnym gospodarstwie rolnym.
Biorąc pod uwagę powyższe WSA stwierdził, że należy uznać, iż skarżący prowadził działalność rolniczą również w spornym okresie. Za przyjęciem takiego wniosku – w ocenie Sądu – przemawiają także pominięte w toku postępowania nadzorczego okoliczności faktyczne, ustalone na podstawie przedłożonego materiału dowodowego (protokołów przesłuchań świadków – L. W., T. Z. oraz E. Z., a także samego skarżącego), na podstawie których możliwe jest stwierdzenie, iż co najmniej od dnia 5 lutego 1993 r. W. Z. posiadał we władaniu działkę nr [...] (w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia mylnie oznaczoną jako [...]) o powierzchni 0,8788 ha.
Natomiast w grudniu 2001 r., skarżący stał się właścicielem tejże działki i prowadził na niej gospodarstwo rolne na własny rachunek. Dlatego też za błędny należy uznać pogląd organu, iż prowadzącym działalność rolniczą, o której mowa w § 4 pkt 2 cyt. rozporządzenia jest tylko osoba, która na mocy przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników podlegała ubezpieczeniu jako rolnik przez okres co najmniej dziesięciu lat przed datą złożenia wniosku o rentę strukturalną. Gdyby normodawca stawiał taki warunek, to w sposób wyraźny zamieściłby go w treści przepisu, np. osoba ubiegająca się o rentę strukturalną musi podlegać ubezpieczeniu jako rolnik w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Odnosząc się do warunku dotyczącego wykazania przez osobę ubiegającą się o rentę co najmniej 5 letniego okresu podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, Sąd pierwszej instancji uznał, że z treści § 4 pkt 2 wynika jedynie, iż osoba ta ma wykazać, że we wskazanym okresie była objęta ubezpieczeniem określonym w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ustawodawca nie ustanowił natomiast wymogu, aby było to wyłącznie ubezpieczenie rolnika.
W ocenie Sądu stanowisko organów nadzoru prezentowane w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć nie da się pogodzić z treścią rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. U. UE. L 99.160.80 z dnia 26 czerwca 1999 r.), skoro w pkt 23 preambuły określono zalecenie, iż powinno się zachęcać do wcześniejszego przechodzenia na emeryturę w rolnictwie, celu poprawy wydajności gospodarstw rolnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał również, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 156 § 2 k.p.a., gdyż nieodwracalnych skutków prawnych przekazania gospodarstwa rolnego nie wywołała decyzja o przyznaniu renty socjalnej.
W skardze kasacyjnej Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.) w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24 ze zm.) poprzez uznanie, iż producent rolny ubezpieczony jako domownik prowadzi działalność rolniczą "na własny rachunek".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zasadniczym problemem jest ustalenie, czy skarżący w latach 1994 – 2001 prowadził działalność rolniczą na własny rachunek, gdyż jedynie dziesięcioletni okres nieprzerwanej działalności rolniczej prowadzonej na własny rachunek w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uprawnia producenta rolnego do renty strukturalnej w świetle § 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia.
Kasator podał, że W. Z. przedstawił organowi zaświadczenie z KRUS, z którego wynika, iż w latach 1994 – 2001 był ubezpieczony jako domownik. Powyższe zaświadczenie organ uznał za dowód na okoliczność nieprowadzenia przez skarżącego działalności rolniczej na własny rachunek, gdyż w przeciwnym przypadku ubezpieczenie jako domownik z mocy ustawy nie byłoby możliwe. Jednocześnie W. Z. złożył do akt sprawy oświadczenie, iż prowadził działalność rolniczą w okresie 1994 – 2004, co jest sprzeczne z treścią zaświadczenia KRUS. Zgodnie natomiast z § 19 ust. 3 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych, oświadczenie producenta rolnego może zostać uznane za dowód prowadzenia działalności rolniczej jedynie w odniesieniu do tych okresów, w których wnioskodawca w ogóle nie był ubezpieczony w KRUS, a nie w sytuacji, gdy był ubezpieczony w KRUS jako osoba nieprowadząca działalności rolniczej.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji skupiając się na analizie samej istoty prowadzenia działalności rolniczej nie uwzględnił istotnego fragmentu przepisu § 4 pkt 2 rozporządzenia, tj. iż w analizowanym przepisie nie tyle chodzi o sam fakt prowadzenia działalności rolniczej, ale o prowadzenie działalności rolniczej na własny rachunek. Zdaniem kasatora, przyjęta przez Sąd wykładnia § 4 pkt 2 rozporządzenia nie uwzględnia całości elementów konstrukcyjnych tego przepisu i w istocie prowadzi do pominięcia jednego z ustawowych warunków, którego spełnienie jest konieczne dla uzyskania renty strukturalnej.
Odnosząc się do wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchwały siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1988 r., sygn. akt III UZP 8/88, Prezes ARiMR stwierdził, że charakteryzuje ona ogólne pojęcie "prowadzenia gospodarstwa rolnego", jednak nie dotyczy problemu prowadzenia działalności rolniczej na własny rachunek.
Kasator uznał również, że zapis pkt. 23 preambuły rozporządzenia 1257/1999 dotyczy tych producentów rolnych, którzy spełniają przesłanki konieczne dla uzyskania renty strukturalnej określone zarówno w przepisach krajowych, jak i unijnych i z uwagi powyższe pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem prezentowanym przez Prezesa ARiMR w uchylonej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. Z. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem NSA, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony przy rozpoznawaniu sprawy do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa została oparta jedynie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 4 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.), w związku z art. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24 ze zm.).
Zgodnie z § 4 wspomnianego rozporządzenia rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która spełnia warunki określone w dalszej części tego przepisu. Jednym z tych warunków jest konieczność prowadzenia nieprzerwanie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i podleganie przez okres co najmniej 5 lat ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników (§ 4 pkt 2).
Natomiast art. 6 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników definiuje pojęcie "rolnik". Zgodnie z tym przepisem rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczną, zamieszkująca i prowadząca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji, błędną wykładnię § 4 ust. 2 wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów, poprzez przyjęcie, że osoba ubezpieczona, jako domownik może prowadzić działalność rolniczą na własny rachunek, co stanowi przesłankę do przyznania renty strukturalnej.
Zarzut ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny, gdyż Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku także na konieczność ustalenia przez organ, czy w spornym okresie skarżący prowadził działalność rolniczą na własny rachunek (str. 4 uzasadnienia). Prawdą jest natomiast, że Sąd I instancji obszerną część uzasadnienia zaskarżonego wyroku poświęcił rozważaniom na temat pojęcia "prowadzenia działalności rolniczej", powołując się przy tym na poglądy orzecznictwa i doktryny, pomijając przesłankę związaną z prowadzeniem tejże działalności "na własny rachunek".
Należy również zgodzić się z twierdzeniem wnoszącego skargę kasacyjną, że co do zasady, domownik w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników czyli osoba, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie i stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym, ale nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy, nie prowadzi działalności rolniczej na "własny rachunek". Nie można jednak wykluczyć, że w konkretnej sprawie administracyjnej, osoba, która formalnie była ubezpieczona jako "domownik" taką działalność faktycznie wykonuje. NSA w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że prowadzenie działalności rolniczej na własny rachunek to wykonywanie czynności zarządzających przez sprawowanie nadzoru, kierowanie tym gospodarstwem dla osiągnięcia określonego celu w zakresie produkcji rolniczej, dla którego to konieczne jest na ogół fizyczne wykonywanie pracy (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 157/06, Lex nr 287933). Zatem stwierdzenie, że konkretna osoba nie wykonuje działalności rolniczej na własny rachunek musi być poprzedzone wnikliwym postępowaniem, polegającym na wyjaśnieniu wskazanych okoliczności.
Podkreślić należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 156 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki nie dające się pogodzić ze standardami państwa prawa, a treść decyzji pozostaje najczęściej w wyraźniej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Obowiązkiem organu, w tego typu postępowaniach, jest bardzo precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, gdyż jedynie na tle dokładnie ustalonego stanu faktycznego, przy wykorzystaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, można wykazać, że został naruszony konkretny przepis prawa i naruszenie to nastąpiło w stopniu rażącym. Obowiązek wykazania zaistnienia przesłanki nieważności ciąży na organie, który nie może oprzeć swoich ustaleń jedynie na jednym dowodzie, pomijając pozostałe.
Zatem, słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, który uchylając zaskarżone decyzje nakazał organowi dokładne ustalenie, czy skarżący wykonywał w okresie 10 lat od dnia złożenia wniosku o rentę strukturalną, działalność rolniczą na własny rachunek, a w szczególności wziął pod uwagę zeznania wskazanych przez skarżącego świadków i przeprowadził analizę zebranego materiału dowodowego. Nie można zgodzić się z poglądem przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że ograniczenia w tym zakresie wynikają z § 18 ust. 5 pkt 2 w związku z § 19 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 kwietnia 2004 r. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że oświadczenie producenta rolnego może zostać uznane za dowód prowadzenia działalności rolniczej, jedynie w okresach, w których w ogóle nie był ubezpieczony. Z powołanych przepisów nie wynika jednakże zakaz przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, bądź też skorzystania z innych środków dowodowych, a jedynie z oświadczenia zainteresowanego uzyskaniem prawa do renty.
Tymczasem organ stwierdzając nieważność decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie z tytułu renty strukturalnej, oparł swoje ustalenia jedynie na zaświadczeniu wystawionym przez KRUS w A., z którego wynikało, że W. Z. w latach 1994-2001 był ubezpieczony jako domownik. Z tej okoliczności organ wywiódł, że skarżący nie mógł we wskazanym okresie prowadzić działalności rolniczej na własny rachunek. Takie działania organu, biorąc pod uwagę nadzwyczajny charakter postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie zasługują na aprobatę.
W związku z powyższym, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadniania, odpowiada prawu. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
- - ---------------------- 2