Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Po 1153/16 oddalił skargę J. Ł. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z [...] września 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. z [...] lipca 2016 r. wydaną na podstawie m.in. art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 471; dalej: u.g.h.) - nakładającą na J. Ł. karę pieniężną w wysokości 24000 zł za urządzanie gier na automatach o nazwie HOT FUN nr [...] i Super Bank nr [...] poza kasynem gry, tj. w [...], ul. R. [...] w P. Organ wyjaśnił, że ustalone zostało przez funkcjonariuszy celnych w drodze eksperymentu, że oferowane na urządzeniach gry są grami na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych, a J. Ł. zawarł z firmą A. umowę najmu lokalu w celu posadowienia automatów do gier.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uzasadniając oddalenie skargi J. Ł. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wskazał, że w sprawie istniały podstawy faktyczne i prawne do zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h. i nałożenia na skarżącego – na podstawie art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. - kary pieniężnej w wysokości 24000 zł. Za nieskuteczne Sąd I instancji uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. Ł. zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji:
- I. Naruszenie prawa materialnego na skutek ich niewłaściwego zastosowania:
- 1) art. 1 pkt. 11 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE Nr 204, poz. 37 ze zm.), art. 8 ust. 1 tej dyrektywy w zw. z art. 3 u.g.h. poprzez błędną wykładnię, wyrażającą się mylnym założeniem, że art. 2 ust. 3-5 u.g.h. mógł być zastosowany względem skarżącego, podczas gdy przepis ten wskutek zaniechania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązku notyfikacji projektu ustawy Komisji Europejskiej, jako nienotyfikowany "przepis techniczny" nie może być stosowany, a tym samym nie może być prawną podstawą rozstrzygnięcia o charakterze działalności skarżącego; z powyższym błędem wiąże się zaś mylne niezastosowanie przez WSA wynikającej z ww. przepisów dyrektywy 98/34/WE oraz orzecznictwa TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 3 u.g.h., co przesądza o niezasadności wymierzonej kary pieniężnej;
- 2) art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 w zw. z art. 14 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 23a, art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 u.g.h. poprzez błędną wykładnię, jak również niewłaściwe zastosowanie wskutek braku jednoznacznego stwierdzenia "technicznego charakteru" art. 14 ust. 1 u.g.h. oraz wynikającej z tego niemożności zastosowania jako sprzężonej normy sankcjonującej art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.h.; a także nieprawidłowego uznania, że pomiędzy art. 14 ust. 1 u.g.h. a art. 6 ust. 1 oraz art. 23a i n. tej ustawy nie zachodzi związek wskazujący na "techniczny charakter" norm, uniemożliwiający zastosowanie normy sankcjonującej z art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.h. jako urzeczywistniającej nienotyfikowany zakaz z art. 14 ust. 1 u.g.h., podczas gdy przepis z art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.h. jako norma sankcjonująca nakaz posiadania koncesji (możliwej do uzyskania wyłącznie na kasyno gry) oraz obowiązek zarejestrowania automatu do gier (procedury możliwej do zainicjowania i dopełnienia wyłącznie przez podmiot posiadający koncesję/udzielanej wyłącznie na kasyno gry) nieuchronnie prowadzi do urzeczywistnienia nienotyfikowanego art. 14 ust. 1 u.g.h. jako jego podstawowej, zasadniczej normy sprzężonej sankcjonowanej, co wyklucza zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.h. i nałożenie na skarżącą karę pieniężną na podstawie ust. 2 pkt 1 tego przepisu, w konsekwencji braku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej, co czyni niezasadnym wymierzenie kary pieniężnej w niniejszym postępowaniu, zgodnie z wiążącą wykładnią Trybunału Sprawiedliwości UE dokonaną wyrokiem z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213, C-214 i C-217/11 (FORTUNA i inni) oraz wyrokiem z 26 października 2006 r. w sprawie C-65/05 (Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Greckiej).;
- 3) art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. poprzez błędną wykładnię i objęcie zakresem pojęcia "urządzającego gry" podmiotu, którego czynności sprowadzały się wyłącznie do wynajęcia powierzchni lokalu podmiotowi eksploatującemu automaty do gier, bez dokonywania, zgodnie z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, żadnych innych czynności, a tym samym niezasadne objęcie strony zakresem podmiotowym normy z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w zw. z art. 14 ust. 1 tej ustawy, nieuzasadnione rozszerzenie zakresu stosowania tego przepisu i przez to uznanie, że nałożenie na skarżącego kary pieniężnej znajdowało podstawę w jego treści;
- II. Naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 w zw. z art. 14 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 23a, art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 u.g.h. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi wskutek uznania, że w przedmiotowej sprawie nie wyczerpano przesłanek, wynikających z treści art. 14 ust.1 u.g.h. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, w sytuacji, gdy przy rozważeniu całokształtu sprawy istniały podstawy do uchylenia decyzji i uwzględnienia skargi, gdyż przy założeniu, że działalność skarżącego była grą na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3-5 u.g.h., uznać należy, że przedmiotowy stan faktyczny wyczerpywał przesłanki zarówno "art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2", jak i w "art. 89 ust. 1 pkt 1" u.g.h., które jako normy sankcjonujące wespół z sankcjonowanymi nimi odpowiednio art. 14 ust. 1 u.g.h. oraz immanentnie powiązanymi z nim art. 6 ust. 1 i art. 23a u.g.h., stanowią "regulację techniczną", co powoduje, że zgodnie z koncepcją norm sprzężonych, w braku możliwości zastosowania norm sankcjonowanych niemożliwe jest również zastosowanie norm sankcjonujących, co wyklucza w stanie faktycznym sprawy wymierzenie skarżącemu jakiejkolwiek kary pieniężnej z art. 89 u.g.h.;
- 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 122 w zw. z art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. 2015 r. poz. 613 ze zm.; dalej: O.p.) poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, mimo braku wyczerpującego wyjaśnienia przez organy obu instancji wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz przyjęcie, iż skarżący jest urządzającym gry w świetle art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. na podstawie samej treści umowy najmu, z której w żaden sposób nie wynika, aby skarżący był osobą obsługującą urządzenia do gier, a także nieprzeprowadzenie innych dowodów w sprawie, które w sposób dostateczny wykazałyby, że skarżący może zostać uznany za podmiot urządzający gry w rozumieniu powołanego przepisu.
Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Zaskarżony wyrok nie narusza też prawa w sposób opisany w zarzutach skargi kasacyjnej.
Zarzuty dotyczące prawa materialnego sformułowane w punktach 1 i 2 petitum środka odwoławczego oraz związany z nimi, pierwszy z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, są oczywiście chybione w świetle uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 16 maja 2016 r. o sygn. akt II GPS 1/16, nie tylko prawidłowo cytowanej przez WSA w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, ale także przez Sąd prawidłowo odczytanej, tak co do treści uchwały i płynących z niej konsekwencji prawnych, jak też co do jej mocy wiążącej na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. Nie powielając treści powyższej uchwały, stwierdzić należy, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE oraz stanowi samodzielną podstawę prawną do wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, niezależnie od jego ewentualnych związków z technicznym art. 14 ust. 1 u.g.h., co NSA wielokrotnie tłumaczył w swym orzecznictwie, ukształtowanym jednolicie po podjęciu powyższej uchwały i nie dostrzega podstaw dla odstąpienia od tego poglądu prawnego.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd ugruntowany w orzecznictwie, że warunkiem przypisania odpowiedzialności administracyjnoprawnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. - w brzmieniu poprzedzającym nowelizację wprowadzoną na mocy ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 88), a więc w stanie prawnym jak w rozpatrywanej sprawie - jest wykazanie, że dany podmiot aktywnie uczestniczył w procesie urządzania nielegalnych gier, a więc podejmował określone czynności nie tylko związane z procesem udostępniania automatu, lecz także z ich obsługą oraz stwarzaniem technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych warunków umożliwiających sprawne i niezakłócone funkcjonowanie samego urządzania oraz jego używanie do celów związanych z zasadniczo komercyjnym procesem organizowania gier hazardowych.
Tego rodzaju czynności muszą być wynikiem uprzedniego porozumienia i podziału ról pomiędzy współuczestnikami procesu nielegalnego urządzania gier na automatach poza kasynem gry. Samo oddanie lokalu (części jego powierzchni użytkowej) nie może być uznane za wystarczającą przesłankę do kwalifikowania podmiotu wynajmującego lokal pod eksploatację automatu jako urządzającego gry i podlegającego karze pieniężnej. Ze stanowiskiem tym zgodził się również Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Zdaniem Sądu kasacyjnego, organy, co zaakceptował WSA, wykazały aktywną postawę skarżącego podczas urządzania gier na automatach znajdujących się w pozostającym w jego dyspozycji lokalu. Powyższe zasadnie wywiedziono m.in. z treści umowy łączącej go z dysponentem automatów A. sp. z o.o., ale nie tylko – o czym niżej.
I tak, z postanowień umowy najmu wynika przede wszystkim, że podpisując się pod jej treścią skarżący miał świadomość rodzaju działalności, na której prowadzenie wyrażał zgodę. Dalej, trzeba zwrócić uwagę, że zapłata czynszu skarżącemu została w tej umowie uzależniona od eksploatacji urządzeń. Art. 3 ust. 3 umowy stanowi bowiem, że "W miesiącach, w których Spółka będzie eksploatować automaty losowe lub inne urządzenia rozrywkowe, zobowiązuje się płacić Wynajmującemu czynsz za korzystanie z części powierzchni Lokalu na zasadach oraz w wysokości określonych w Artykule 5 niniejszej umowy".
W konsekwencji przyjęcia takiego warunku zapłaty czynszu, tj. jego uzależnienia od skuteczności eksploatowania urządzeń na wynajmowanej powierzchni, niewątpliwie skarżący kasacyjnie był zainteresowany tym, aby gry na wstawionych automatach, były urządzane. Tym samym uznać należało, że skarżący był ekonomicznie zainteresowany w eksploatacji w jego lokalu urządzeń do gier.
Z treści umowy najmu wynika również, co stanowi część ustaleń faktycznych sprawy, że skarżący był stroną wypełniającą obowiązek dokonywania zawiadomień o uszkodzeniach urządzeń (art. 7 umowy). Oznacza to zatem zobowiązanie skarżącego do sprawowania pewnego stopnia pieczy nad eksploatowanymi urządzeniami, ergo prowadzoną działalnością hazardową. Powyższe ustalenia pozostają spójne z protokołem przesłuchania świadka (skarżącego), który sam przyznał, że wzywał serwisantów w razie potrzeby (awarii), oraz że podłączał automaty. Poza tym, z treści umowy wynika, że do obowiązków wynajmującego powierzchnię należało reprezentowanie właściciela automatu w przypadku ingerencji osób trzecich czy organów administracji państwowej. Do umowy załączono nawet instrukcję postępowania dla skarżącego lub jego pracowników w przypadku ingerencji osób trzecich lub wskazanych w tej instrukcji czynności organów administracji publicznej w stosunku do zainstalowanego w lokalu urządzenia.
Obowiązek przestrzegania tej instrukcji wynikał z art. 10 umowy. Powyższe postanowienia umowy wskazują, zatem jednoznacznie, że na skarżącym ciążyły obowiązki zapewnienia stosownych warunków do prowadzenia niezakłóconej działalności w zakresie gier na automatach, ochrony interesów właściciela automatów, poprzez sprzeciwianie się przeszukaniu lokalu i złożenie stosownych dokumentów, a nie tylko ograniczały się do udostępnienia części powierzchni lokalu podmiotowi eksploatującemu automat.
W tej sytuacji istniały powody do oceny, że rola skarżącego w całym przedsięwzięciu wykraczała ponad zwyczajne udostępnianie swojego lokalu, odbywające się na podstawie umowy najmu.
W konsekwencji nie mógł zostać uwzględniony zarzut błędnego zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. przez uznanie skarżącego za urządzającego gry poza kasynem gry i wymierzenie mu za to kary pieniężnej. W świetle ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji, zaakceptowanych przez WSA i niezakwestionowanych skutecznym zarzutem w skardze kasacyjnej, działania skarżącego nie ograniczały się tylko do wynajęcia części powierzchni lokalu właścicielowi automatów do gier hazardowych, lecz świadczyły o podjęciu przez te podmioty wspólnego przedsięwzięcia, które polegało na urządzaniu gier na automatach poza kasynem gry w celu osiągnięcia określonych korzyści, w postaci uzyskania jak największego przychodu z eksploatowania automatów na wynajętej powierzchni.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).